A legitimidade e a impugnação de pareceres vinculativos
No seguinte texto vai ser abordado o tema da legitimidade processual administrativa, em especial o problema da mesma quanto á impugnação de pareceres vinculativos.
Assim, antes de mais cabe enquadrar e explicitar em que consiste a legitimidade processual no âmbito do processo administrativo.
Os pressupostos processuais relativos ás partes em processo administrativo, isto é, o que tem que se encontrar verificado para que os sujeitos possam ser parte de um processo administrativo, são a personalidade judiciária, capacidade judiciária, patrocínio judiciário e legitimidade processual.
Estes pressupostos têm natureza diferente pois, a personalidade e capacidade judiciária são pressupostos processuais que dizem respeito a atributos próprios que em abstrato são necessários para que pessoa ou entidade possa ser parte em qualquer processo administrativo e possa estar por si própria em juízo no âmbito desse processo.
Diferentemente a legitimidade processual não respeita em abstrato á pessoa do autor ou do demandado, aferindo-se concretamente em função da relação que alegadamente se estabelece entre as partes e uma concreta ação com um objeto determinado (não pode ser aferido em abstrato mas antes em concreto).
Assim, segundo o professor Vasco Pereira da Silva[1] a legitimidade, do ponto vista da teoria do processo, constitui o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais.
Para que alguém possa figurar como parte no processo administrativo tem que preencher todos estes pressupostos, em termos cumulativos: em primeiro lugar tem de tratar de uma pessoa ou entidade que em si mesma se apresenta dotada de personalidade e capacidade para estar em juízo e, em segundo lugar, a pessoa ou entidade em causa tem de se apresentar em posição de poder figurar como parte na concreta ação em presença, por estabelecer com o objeto dessa ação uma conexão que satisfaça os requisitos legalmente exigidos para ser reconhecida como parte legitima.
A autonomização da legitimidade justifica-se pela relevância das especificidades que o contencioso administrativo apresenta neste domínio.
O CPTA dedica, na sua parte geral, dois arts. á legitimidade- art. 9º e 10º.
Regulando, separadamente, as questões de legitimidade ativa e de legitimidade passiva, sendo que o art. 9º se dedica á legitimidade ativa e o art. 10º à passiva.
Isto justifica-se pelo facto de serem muitos e diferenciados os aspetos a regular quanto á legitimidade ativa por um lado e passiva por outro.
Quanto á legitimidade ativa, o art. 9º estabelece um critério comum, de aplicabilidade residual, do qual se retira que o autor será parte legitima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
Logo, o que CPTA estabelece quanto á legitimidade ativa não se esgota no art. 9º.
Sendo que este artigo apenas estabelece um critério que é em grande medida derrogado por um conjunto amplo de soluções especiais[2] (arts. 55º, 57º, 68º, 73º e 77º-A).
O denominador comum destes regimes especiais é o alargamento da legitimidade ativa para além dos limites reportados á alegada titularidade da relação material controvertida.
Assim, os regimes especiais vêm estabelecer que, não obstante a pessoa, não ser titular da relação material controvertida ela vai ter legitimidade naquela situação.
Este alargamento é necessário nos múltiplos tipos de situações em que em processo administrativo o processo não pressupõe uma relação pré-existente entre as partes.
Legitimidade ativa e a impugnação de pareceres vinculativos
Tendo em conta o tema em análise, cabe agora analisar em especial, o art. 55º do CPTA, referente á legitimidade ativa nas ações de impugnação de atos administrativos.
Este artigo nas suas várias alíneas refere quem tem legitimidade para impugnar atos administrativos.
Na sua alínea a), o artigo dispõe que tem legitimidade para impugnar um ato administrativo, isto é anular ou obter declaração de nulidade do ato, quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Do exposto retira-se que a legitimidade individual para impugnar um ato administrativo não se tem que basear na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas basta-se com a circunstancia do ato provocar no momento em que vai ser impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor de modo a que a anulação ou declaração de nulidade do ato lhe traz pessoalmente a ele uma vantagem direta ou imediata.
Mas, cabe esclarecer em que consiste a titularidade de um interesse pessoal e direto.
Quanto ao interesse pessoal, este diz verdadeiramente respeito ao pressuposto da legitimidade no sentido em que se trata de exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a declaração de nulidade ou anulação do ato, seja uma utilidade pessoal, reivindicada para si própria.
Já quanto ao interesse direto, segundo o professor Mário Aroso de Almeida[3], este tem a ver com a questão de saber se existe um interesse atual e efetivo em pedir a impugnação. Trata-se de saber se o impugnante se encontra numa situação de verdadeira lesão que justifique a utilização do meio impugnatório. Assim, os efeitos decorrentes da anulação devem-se repercutir de forma direta e imediata na esfera do impugnante.
O interesse direto contrapõe-se assim a um interesse meramente longínquo e eventual ou hipotético.
Este interesse direto deve ser, segundo o STA, apreciado por referência ao conteúdo da petição inicial, isto é, em função das vantagens que o impugnante alega ter com a impugnação do ato.
O requisito de caráter direto do interesse tem assim a ver com o facto de se saber se o alegado titular do interesse tem efetiva necessidade de tutela judiciária, pelo que segundo a maioria da doutrina, tem a ver com o interesse processual ou interesse em agir.
Por outro lado, o Professor Vasco Pereira da Silva defende que a legitimidade ativa implica sempre a titularidade de uma posição jurídica substantiva lesada, independentemente do meio processual em causa.
Assim, para o Professor Vasco Pereira da Silva, o que está em causa no art. 55.º/1 a) CPTA, é o exercício do direito de ação por privados, que atuam para a defesa de interesses próprios, mediante a alegação da titularidade de posições subjetivas de vantagem. Deste modo, gozam da ação para a defesa de interesses próprios todos os indivíduos que possam alegar a titularidade de posições jurídicas de vantagem ou a qualidade de parte na relação material controvertida (art. 9.º/1 CPTA).
Por isso, para o Professor, a expressão utilizada pelo legislador no art. 55º/1 a) CPTA é uma repetição do que já consta do princípio geral do art. 9º/1 CPTA.
E daqui resulta o problema do tema em análise, isto é, a problemática da legitimidade para se impugnar parecer vinculativos.
Terá, o requerente, legitimidade para impugnar um parecer desfavorável que vincule o órgão competente para decidir?
Argumentos contra a legitimidade para a impugnação de pareceres vinculativos
Segundo o professor Mário Aroso de Almeida, é indiscutível a legitimidade do requerente de um licenciamento para impugnar um parecer desfavorável que vincule o órgão competente para decidir a indeferir o requerimento, uma vez que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou declaração de invalidade é uma utilidade pessoal, reivindicada para si próprio.
Mas, já será questionável que ele seja titular de um interesse direto.
O professor Mário Aroso de Almeida considera que os pareceres vinculativos decidem em que sentido devem agir os órgãos que por eles se encontram vinculados, pelo que é inquestionável que possam ser impugnados pelas entidades a que estes órgãos pertencem ou pelos próprios órgãos que vinculam.
Mas como os efeitos do parecer se esgotam no âmbito das relações entre o órgão que o emite e aquele que por ele se encontra vinculado não lhe parece que o requerente que aguarda a decisão final tenha interesse direto na sua impugnação.
O mesmo entendimento é sustentado por Pedro Gonçalves[4], que tal como o Professor Mário Aroso de Almeida, chama a atenção para a questão dos efeitos que o parecer produz a nível interno, segundo o seu entendimento, se esgotarem no seio das relações que se desenvolvem entre órgão emitente e órgão vinculado.
A jurisprudência tradicional recusava a direta impugnabilidade dos pareceres obrigatórios vinculativos.
Foi este o posicionamento adotado pelo STA, num acórdão do Pleno, 1ª Secção de 7/05/1996, Proc. nº 27.573 que considerou o parecer emitido pela CRCTV a propósito de um pedido de licenciamento de obra particular que se afigurou desfavorável ao interessado. O Tribunal optou pela não impugnabilidade do parecer por não inserção no conceito de ato administrativo, mas sim de ato não definitivo sem eficácia externa.
Argumentos a favor da legitimidade para Impugnação de pareceres vinculativos
Em sentido contrário, o Professor Vasco Pereira da Silva[5], refuta a impossibilidade de um parecer vinculativo não poder ser impugnado na medida em que produz efeitos imediatos de carácter lesivo na esfera do interessado, e é esta lesão efetiva de direitos que deve determinar a necessidade de tutela jurisdicional, o impugnante encontra-se numa situação de verdadeira lesão que justifique a utilização do meio impugnatório.
No mesmo sentido que o Professor Vasco Pereira da Silva, jurisprudência mais recente tem vindo a orientar-se num sentido mais permissivo, admitindo que o interessado possa recorrer a uma espécie de tutela antecipada através da impugnação direta dos pareceres vinculativos desfavoráveis aos seus interesses.
Como se verifica no Acórdão do STA de 6 de dezembro de 2005[6], Proc. 0239/04[7] que classificara os pareceres vinculativos como verdadeiros atos administrativos contenciosamente impugnáveis.
O acórdão versa sobre uma decisão do tribunal Administrativo do círculo de Coimbra no qual uma deliberação camarária indeferiu um pedido de licenciamento de bloco habitacional sito em Leiria.
Tal deliberação carecia de um parecer vinculativo e obrigatório do IPPAR, o qual foi desfavorável ao pedido de licenciamento, tendo, a câmara, apoiado a sua decisão no parecer.
Face aos factos, o recorrente alegou que o parecer padecia de vicio de forma devido a falta de fundamentação de facto e de direito. Ora, segundo o STA “se a decisão do procedimento administrativo se apoiar totalmente em parecer obrigatório e vinculativo que não esteja devidamente fundamentado, ficará ela própria inquinada da mesma ilegalidade que o parecer, que a ela necessariamente se transmitirá”.
Do exposto retira-se que se há um parecer obrigatório e vinculativo e se a decisão de indeferir o pedido se baseia no parecer, isto é, a decisão consubstancia uma reprodução do mesmo, então, pode-se concluir que o parecer vai afetar diretamente o requerente, havendo interesse imediato deste, além do interesse pessoal, na impugnação do parecer.
E então, acrescenta o STA, poderia ocorrer uma situação em que, ao mesmo tempo que se discute no tribunal a validade do parecer vinculativo, o particular seria confrontado com um ato administrativo desfavorável baseado naquele, de que teria que recorrer com fundamentos repetidos que teria já invocado no recurso anterior. E isto seria pouco prudente, insensato, não só por razões de economia de meios, dispêndios e incómodos, mas ainda por razões de eficácia e utilidade.
Assim, o tribunal vai considerar que apesar do parecer vinculativo não ser o ato final decisor com o qual se extingue o procedimento administrativo, vai ser impugnável autonomamente, pela sua eficácia externa e pela lesividade que possa representar.
Concluindo, o parecer vinculativo, apesar de ser um ato intercalar e preparatório, pela função que exerce no seio do procedimento, pela eficácia externa que reveste e pelos efeitos que produz, projetando desde logo a sua lesividade na esfera do interessado quando desfavorável, será autónoma e contenciosamente impugnável, pelo que negar a possibilidade de impugnar o parecer vinculativo será atentatório da garantia que, ao invés, o ordenamento jurídico sempre tem querido conferir à defesa dos direitos e interesses dos particulares.
Posição adotada
À luz do exposto, considero que não existam motivos que justifiquem a não legitimidade do requerente para impugnar um parecer desfavorável que vincule o órgão competente para decidir.
Pelo contrário, acho que tal levaria a uma grande inflexibilidade do sistema, uma vez que o particular, na prática, acaba por ser diretamente atingindo pelo sentido do parecer obrigatório e vinculativo, podendo ser diretamente lesado pelo mesmo.
Isto porque o parecer vinculativo acaba por assumir a natureza de um ato prejudicial do procedimento, cuja força jurídica é mais intensa do que um mero ato pressuposto, visto ter influência sobre os modos como é exercido o poder decisório final, definindo logo a posição jurídica dos interessados e, comprometendo, assim, irreversivelmente o sentido da decisão final.
Assim, considero que o requerente além do interesse pessoal tem, igualmente um interesse direto, tendo, por via do art. 55º/1 a) do CPTA legitimidade para impugnar o parecer vinculativo.
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo administrativo
Apontamentos das aulas teóricas lecionadas pelo Prof. Vasco Pereira da Silva
GONÇALVES, Pedro, ”Apontamentos sobre a função e natureza jurídica dos pareceres vinculantes”, Cadernos de Justiça Administrativa, pp 9-12.
SILVA, Vasco Pereira, Em busca do ato administrativo perdido.
SILVA, Vasco Pereira, O contencioso administrativo no divã da Psicanálise
Márcia Moreira Loureiro (nº aluno: 61128)
[1] O contencioso administrativo no divã da psicanálise
[2] A explicação para a existência de um conjunto de regimes especiais ao lado de um regime comum em matéria de legitimidade ativa explica-se pelo facto de o pressuposto processual legitimidade não ser um pressuposto que se reporta em abstrato á pessoa do autor ou do demandado, mas um pressuposto cujo preenchimento se afere em função da relação concreta que alegadamente se estabelece entre essas pessoas e uma ação com um objeto determinado. Ou seja, o que está em causa é saber se a pessoa se apresenta em posição de figurar como parte numa concreta ação. Daí a necessidade sentida pelo legislador de moldar os requisitos de que depende a legitimidade ativa segundo critérios variáveis de exigência, estabelecendo regimes diferentes consoante o tipo de ações.
[3] ALMEIDA, Mário Aroso, Manual de Processo administrativo.
[4] Pedro Gonçalves, Apontamentos sobre a função e natureza dos pareceres vinculantes, cadernos de justiça administrativa
[5] Vasco Pereira da Silva, Em busca do ato administrativo perdido.
[6] Assim, a jurisprudência tradicional recusava a existência de legitimidade para impugnação de pareceres vinculativos, mas a partir de 2005 assistiu a uma inflexão a partir da qual a jurisprudência passou a entender que os pareceres obrigatórios vinculativos são atos prejudiciais do procedimento, inserindo-se no âmbito do art. 120 º CPA pelo que seriam impugnáveis.
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