A extensão dos poderes de pronúncia do juiz no domínio dos processos de condenação à prática de atos administrativos - 71.º CPTA
A extensão dos poderes de pronúncia do juiz no domínio dos processos de condenação à prática de atos administrativos é um dos domínios em que se coloca de forma mais clara questão de saber qual a fronteira entre o domínio de administrar e o domínio de julgar. Será relevante na medida em que dos tribunais não se pretende uma administração, mas antes um julgamento, ou seja, pretende-se que estes, na sua atividade, apenas verifiquem a conformidade da atuação dos poderes públicos com as regras e princípios de direito a que esta atuação se encontra obrigada e, com isto, que determinem em que moldes deve processar-se o exercício legítimo dos poderes públicos.
1. Enquadramento histórico
A possibilidade de condenação à prática de atos administrativos remonta à Revisão Constitucional de 1997. Através da reformulação do artigo 268.º da CRP o legislador reafirma um princípio da tutela jurisdicional plena e efetiva através da atribuição de mais proteção às posições jurídicas dos cidadãos face à Administração. Carecendo este preceito de concretização, esta veio a ocorrer em 2002, nos artigos 66.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). O legislador optou por adotar um modelo inspirado no modelo alemão e, tal como refere o Professor Mário Aroso de Almeida, ultrapassou, com a adoção deste modelo, a dicotomia entre contencioso de ação/ recurso, visto que seria aplicável uma ação numa situação em que há um ato administrativo.
2. Princípio da separação dos poderes
Importa referir, desde logo, que o tribunal não pode intrometer-se no espaço próprio que corresponde ao exercício de poderes discricionários por parte da Administração, sob pena de não se cumprir o princípio da separação de poderes, constitucionalmente consagrado, no artigo 3.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), já que aos tribunais administrativos apenas cumpre dizer e aplicar o Direito. Resulta também do artigo 71.º do CPTA que o tribunal deve determinar todas as vinculações a observar pela Administração na prática do ato devido.
Essencial para definir o âmbito destes poderes é a interpretação adotada do princípio da separação de poderes.
Adotando uma conceção clássica, que defende que os tribunais administrativos apenas estejam legitimados a intervir em sentido negativo face às atuações da Administração, verificamos que a extensão dos poderes de pronúncia do juiz no domínio dos processos em causa seria bastante reduzida, precisamente por apenas serem admitidos a efetuar uma intervenção em sentido negativo, sendo tudo o resto uma intromissão ilegítima nos poderes da Administração.
Contudo, esta não é a conceção subjacente ao CPTA. Resulta claramente do 71.º do CPTA que, no domínio dos atos administrativos, não pode o tribunal substituir-se à Administração, ainda que o interessado tenha direito à emissão do ato. Deve o interessado primeiramente dirigir-se à Administração e, mesmo que a Administração não venha a emitir o ato posteriormente, não pode o interessado, sem mais, dirigir-se ao tribunal para este emitir o ato administrativo. Poderá, no entanto, pedir ao tribunal que imponha à Administração a emissão deste ato, na medida em que esta imposição é tida como um controlo e uma aplicação da lei e do Direito, competências atribuídas por regra aos tribunais.
3. Ação de condenação à prática de ato administrativo
Quanto à atuação do tribunal em que haja lugar à condenação à prática de ato devido é necessário fazer duas advertências ao seu regime, presentes nos artigos 66.º e seguintes do CPTA, tal como refere o Professor Mário Aroso de Almeida.
A primeira advertência é relativa à necessidade de a recusa ou a omissão do ato administrativo ser efetivamente ilegal e ser, por isso, devido. Assim, a condenação será proferida quando a lei estipular claramente no sentido de que há um dever de agir ou o tribunal poderá considerar, tendo em conta as circunstâncias concretas, que a Administração não tem outra alternativa a não ser agir, estando o autor constituído no poder de exigir essa atuação.
Em segundo lugar, importa referir que não é necessário que a condenação à prática de um ato tenha em vista a obtenção de um ato cujo conteúdo esteja legalmente pré-determinado, podendo existir situações em que a Administração é condenada à prática de atos de conteúdo discricionário.
Disto decorre que estes processos são processos de geometria variável, na medida em que poderão levar à emissão de pronúncias jurídicas com diferente alcance.
Isto porque, se nas situações em que a lei confere ao autor o direito a um ato com um determinado conteúdo ou constitui a Administração no dever de emitir um ato com determinado conteúdo, o tribunal condenará a Administração à prática de um ato com um determinado conteúdo, já nas situações em que a lei confere à Administração poderes de conformação do conteúdo do ato, o tribunal condenará à emissão do ato, explicitando as condições a que a Administração se encontra vinculada para a emissão do mesmo, ou seja, condenando a Administração a emitir um ato administrativo observando a lei e o Direito aplicáveis ao caso concreto. Contudo, haverá situações em que esta última se equiparará à primeira, no sentido em que, apurados os limites que a Administração tem de cumprir na emissão do ato, se verifica uma redução da discricionariedade a zero, retirando qualquer escolha à Administração e obrigando-a a emitir um ato com um determinado conteúdo.
Assim, nos casos em que o tribunal não possa condenar a Administração à prática de um ato com determinado conteúdo, deve o tribunal, segundo o artigo 71.º/2 do CPTA, explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido.
Significa isto que, apesar de o facto de o objeto do processo nestas ações ser mais amplo do que o objeto que correspondia ao recurso contencioso de anulação de atos levar a que o efeito preclusivo operado pela sentença seja mais amplo, do ponto de vista qualitativo não houve alteração significativa, na medida em que continua a tratar-se de um efeito preclusivo com a mesma natureza.
4. Qual a extensão dos poderes de pronúncia do juiz no domínio dos processos de condenação à prática de atos administrativos?
Face ao exposto supra, a extensão dos poderes dependerá, em primeira análise, do tipo de ação em causa. Quando se trate de uma ação de condenação à prática de um ato cujo conteúdo seja legalmente determinado, então o tribunal poderá determinar qual o conteúdo do ato administrativo. Caso a determinação do conteúdo do ato seja atribuída à discricionariedade total da Administração, então o tribunal deverá abster-se de fazer considerações quanto ao conteúdo do ato, devendo somente reconhecer o direito subjetivo a obter a emissão do ato por parte da Administração e remeter a decisão do ato em concreto para a Administração. O problema coloca-se quando surgem situações, não raras, de atos cujo conteúdo nem é totalmente vinculado nem totalmente atribuído à discricionariedade da Administração.
O que importa perceber, na prática, é qual a extensão dos poderes de pronúncia do juiz quando estamos perante atos que não são totalmente vinculados e, por isso, não tem o seu conteúdo totalmente determinado por lei, ou perante atos que não são totalmente discricionários e, por isso, não estão totalmente desvinculados de exigências legais, que, na verdade, são a grande maioria dos casos.
Sucede que o juiz, no âmbito destes atos, não deve ser apático e limitar-se a devolver a pretensão do particular à Administração, ainda que esteja em causa uma situação em que a emissão do ato envolve valorações e avaliações próprias da Administração. Assim, ainda que não possa determinar qual o conteúdo do ato a praticar pela Administração, é fulcral que, não pondo em causa a autonomia administrativa, o tribunal identifique de forma clara as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido e determine, com observância destas vinculações, qual a margem de discricionariedade de que dispõe a Administração para a emissão daquele ato administrativo em concreto.
Esta forma de atuação por parte do tribunal não será uma violação do princípio da separação de poderes, na medida em que o tribunal não impõe uma decisão, mas ao invés delimita a atuação da Administração através da enunciação das vinculações que deve ter em conta, ou seja, delimita a atuação da Administração pela negativa, explicitando o que não pode fazer e quais as ilegalidades que não pode voltar a cometer. Para além disso, como afirma o Professor Vasco Pereira da Silva, esta atuação não só não viola o princípio da separação de poderes como é, de facto, a forma mais adequada para reagir contra comportamentos da administração que lesem direitos dos particulares, concretizando-se a transformação da administração agressiva em administração prestadora, tornando a discricionariedade da Administração escrutinável pelos tribunais, de modo a proteger os particulares.
5. Bibliografia
- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 5.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2021;
- Portocarrero, Maria Francisca, “Reflexões sobre os poderes de pronúncia do tribunal num novo contencioso - a acção para a determinação da prática de acto administrativo legalmente devido - na sua configuração no art.71º do código de processo nos tribunais administrativos (CPTA)”, em Dias, Jorge de Figueiredo et al. (org.), Estudos em homenagem ao Prof. Doutor António Castanheira Neves, Coimbra, Coimbra Editora, 2008.
- Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2013.
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