O âmbito de jurisdição administrativa em matéria de contratos da administração
O artigo 212.º/3 da Constituição da República Portuguesa estabelece uma regra geral sobre as matérias que cabem no âmbito de jurisdição administrativa, prevendo que os Tribunais Administrativos e Fiscais têm competências para julgar os “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Porém, este preceito não estabelece uma reserva material absoluta de jurisdição administrativa1, pelo que a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais pode ser ampliada ou restringida, sendo isso o que acontece em algumas das alíneas do artigo 4.º, n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos, nomeadamente no que diz respeito às matérias da contratação pública e da responsabilidade extracontratual.
Uma vez que o âmbito de jurisdição em matéria de contratação púbica tem levantado alguns problemas, propomo-nos a analisá-lo.
O contencioso administrativo em matéria de contratação pública assentou, inicialmente, na dicotomia existente entre o “contrato administrativo” e o “contrato de direito privado da Administração Pública”. Podemos dizer que esta dicotomia surgiu em França, tendo sido colocada em primeiro lugar no que diz respeito às matérias processuais e só depois no âmbito das matérias substantivas. Assim, a princípio o contencioso administrativo francês abrangia apenas os atos administrativos. Posteriormente, houve um alargamento do âmbito de jurisdição e o contencioso passou a abranger os contratos administrativos que tinham uma certa importância política ou económica. Mais tarde, sentiu-se a necessidade de justificar o tratamento processual diferenciado dado aos contratos celebrados pela administração através das diferenças substantivas dos mesmos, criando-se, assim, o dito “contrato administrativo”2.
Em Portugal, o contencioso administrativo abrangia os contratos elencados no artigo 815.º do Código Administrativo de 1940, tendo sido o Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, a introduzir, no seu artigo 9.º, uma definição de “contrato administrativo”. Assim, deixou de ser exigido que se estivesse perante um dos contratos elencados no Código Administrativo, para se considerar que os tribunais administrativos eram competentes para dirimir todos os litígios em que estivesse em causa um contrato administrativo. Porém, tendo em conta as dificuldades sentidas quanto à distinção entre os contratos administrativos e os contratos de direito privado da Administração Pública, segundo o Professor Mário Aroso de Almeida3, este não foi o melhor critério adotado pelo legislador, tendo criado insegurança na determinação da jurisdição competente para julgar os litígios respeitantes aos contratos da Administração, segundo
Este problema vai ser resolvido com a Reforma de 2002, introduzida pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, que vai aprovar o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF). Esta lei vai, no seu artigo 4,º/1, alíneas b), e) e c), ampliar o âmbito de jurisdição administrativa em matéria contratual, indo além do conceito de contrato administrativo.
Em primeiro lugar, vem prever no artigo 4.º/1, alínea b), o critério da invalidade consequente, considerando os Tribunais Administrativos competentes para julgar os contratos que tenham uma relação direta com um ato administrativo inválido. Já no artigo 4.º/1, alínea e), o legislador adota o critério do procedimento pré-contratual, segundo o qual cabe nas competências dos Tribunais Administrativos dirimir litígios relativos a contratos cujo procedimento pré-contratual esteja submetido às normas de direito púbico, estabelecendo, assim, uma repercussão do procedimento administrativo nos contratos celebrados4. Finalmente, no artigo 4.º/1, alínea f), o legislador adota o critério da sujeição a normas de direito público.
Os maiores problemas quanto a esta reforma colocaram-se no âmbito da alínea f), do artigo 4.º/1. Segundo a Professora Maria João Estorninho5 e o Professor Jónatas E. M. Machado6, este preceito deveria ser alvo de uma interpretação restritiva e deveria ser conjugado com a regra geral prevista no artigo 1.º/1 do mesmo diploma (“litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”), sob pena de caberem no âmbito de jurisdição administrativa os contratos celebrados entre entidades privadas aos quais se aplicasse o regime do direito público.
Ou seja, a reforma de 2002 veio resolver os problemas criados pela referência a um conceito genérico e ambíguo de contrato administrativo, procedendo a uma enumeração dos contratos abrangidos pela jurisdição administrativa. No entanto, isto não foi feito sem quaisquer problemas, uma vez que uma interpretação literal do preceito poderia levar à integração na competência dos tribunais administrativos litígios sobre contratos celebrados por entidades privadas.
A Lei n.º 107-D/2003 veio esclarecer a interpretação que devia ser dada ao artigo 4.º/1, alínea f) do ETAF, acrescentando o critério dos sujeitos, ou seja, exigindo que pelo menos uma das partes que celebrou o contrato fosse uma entidade pública ou um concessionário no âmbito do contrato de concessão. Ainda assim, este artigo foi criticado pela doutrina, nomeadamente pelo Professor Vieira de Andrade7 que defendeu a necessidade de confronto do artigo com o conceito de contrato administrativo dado pelo CCP, afirmando que enquanto não houvesse uma revisão do ETAF deveríamos considerar que fazem parte da jurisdição administrativa apenas os “litígios relativos aos contratos que a lei define como contratos administrativos”.
Em 2015, houve outra reforma do ETAF que veio alterar o artigo 4.º/1, alíneas b), e) e f), passando a fazer referência aos litígios contratuais apenas na alínea e), segundo a qual cabem no âmbito da jurisdição administrativa os litígios referentes à “validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”. Este preceito vem adotar dois critérios de delimitação: o critério dos contratos administrativos, por um lado, e o critério dos contratos submetidos ao regime da contratação pública, por outro.
O artigo 4.º/1, alínea e) do ETAF, continua, como podemos ver, a fazer menção ao contrato administrativo. Porém, este preceito já não levanta os problemas que referimos pois, como refere o Professor Mário Aroso de Almeida8, o CCP procede a uma tipificação dos contratos administrativos, prescindindo de uma definição genérica, pelo que a referência a contratos administrativos que é feita no ETAF deve ser remetida para o CCP e para os contratos aí elencados. Quanto à ampliação do âmbito de jurisdição a outros contratos, celebrados nos termos do regime da contratação pública, já não se colocam os problemas suscitados pela Professora Maria João Estorninho e pelo Professor Jónatas E. M. Machado, uma vez que se estabelece que só estão em causa os contratos celebrados por pessoas coletivas de direito público ou por entidades adjudicantes.
Em suma, embora as dificuldades que foram suscitadas ao longo das várias alterações ao âmbito de jurisdição administrativa no que diz respeito à matéria da contratação, não nos parece que, com a redação atual, o artigo 4.º/1, e) do ETAF, levante grandes problemas, uma vez que essas dificuldades foram superadas, não havendo quaisquer razões para proceder a uma interpretação mais restritiva do mesmo. Além disso, embora se possa considerar que estamos perante uma ampliação do âmbito de jurisdição face à regra geral prevista no artigo 212.º/3 da CRP, não há qualquer inconstitucionalidade do mesmo, pois não existe uma reserva material absoluta da jurisdição administrativa.
Joana Oliveira, n.º 61127, TA4
Legislação:
Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril;
Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro;
Alterações à Lei n.º 13/2002, introduzidas pela Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro e pelo Decreto-Lei n.º 124-G/2015, de 2 de Outubro.
Bibliografia:
Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016.
Maria João Estorninho, Curso de Direito dos Contratos Públicos – por uma contratação pública sustentável, Almedina, 2012.
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2013.
José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 10ª Edição, Almedina, 2009.
Jónatas E. M. Machado, Breves considerações em torno do âmbito da jurisdição administrativa - in: A reforma da justiça administrativa, 2005.
1Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016, páginas 151 e seguintes.
2Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2013, páginas 476 e seguintes.
3Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016.
4Maria João Estorninho, Curso de Direito dos Contratos Públicos – por uma contratação pública sustentável, Almedina, 2012, páginas 521 e seguintes.
8Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016, páginas 151 e seguintes.
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