O Ministério Público como parte com legitimidade ativa e representante do Estado no Contencioso Administrativo
Tendo
como ponto de partida o artigo de opinião “O Papel do Ministério Público no
contencioso administrativo”, de Adão Carvalho, Presidente do SMMP (Sindicado
dos Magistrados do Ministério Público), publicado na revista semanal “Visão”, em
13 de julho de 2020, aprecia-se o Ministério Público (doravante, MP) enquanto
parte com legitimidade ativa e como representante do Estado no Contencioso
Administrativo.
Primeiramente,
o MP consiste num órgão de administração da justiça, incluído na função
judicial do Estado. Trata-se de uma magistratura paralela e independente da
magistratura judicial.
De
acordo com o artigo 1.º da Lei n.º 39/78, de 5 de julho, a primeira Lei
Orgânica do Ministério Público (doravante, Primeira Lei Orgânica do MP), o MP
correspondia ao “(…) órgão do Estado encarregado de, nos termos da presente
lei, defender a legalidade democrática, representar o Estado, exercer a ação
penal e promover a realização do interesse social”.
A aceção referida sofreu uma ligeira alteração com a Lei n.º 47/86, de 15 de outubro, que aprovou o Estatuto do Ministério Público (doravante EMP-A), dispondo no seu artigo 1.º: “a defesa dos interesses postos por lei a seu cargo”, que segundo Luís Sousa da Fábrica não teve relevância no plano da qualificação jurídica[1].
Posteriormente, a norma anterior foi alterada pela Lei n.º 23/92, de 8 de agosto, que estabeleceu a redação definitiva, presente no artigo 2.º do Novo Estatuto do MP aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto (doravante, NEMP), designando atribuições ao MP: “O Ministério Público representa o Estado, defende os interesses que a lei determinar, participa na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exerce a ação penal orientado pelo princípio da legalidade e defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da Lei”.
Tanto esta norma, semelhante ao disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), como a alínea a) do n. º1 do artigo 3.º do EMP atribuem indispensáveis funções ao MP, e mais especificamente, no plano do processo administrativo, a representação do Estado e a defesa dos interesses coletivos e difusos.
Este
órgão goza de autonomia em relação aos restantes órgãos do poder central,
regional e local, de natureza legislativa, executiva ou legislativa, como
atesta o n.º 2 do artigo 219.º da CRP e o n. º1 do artigo 2.º da Primeira Lei
Orgânica do MP.
Quanto
à legitimidade do MP enquanto parte no processo administrativo, já no EMP, nos
termos da alínea e), do n.º 1 do artigo 3.º é feita referência à promoção da
execução das decisões dos tribunais para que tenha legitimidade.
Ora,
de acordo com o Professor Mário Aroso de Almeida[2], a legitimidade processual
referida no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) vale
como um pressuposto processual e não como uma condição de procedência da ação,
cuja titularidade, ativa ou passiva, se apura por referência às alegações
produzidas pelo autor.
O
CPTA introduz a Legitimidade Ativa no seu artigo 9.º[3], fazendo uma correspondência
com os artigos 30.º e 31.º do Código do Processo Civil (doravante, CPC), que se
dirigem à legitimidade e ações para a tutela de interesses difusos.
Deste
modo, terá legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situação cuja
conexão com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela se figurar
como autor[4], numa pretensa relação juridica.
O
artigo 9.º do CPTA adota, segundo Mário Aroso de Almeida e Carlos Aberto Fernandes
Cadilha[5], dois modelos típicos: o
primeiro trata a pertinência da relação juridica administrativa para as ações de
função administrativa, no n.º 1 deste artigo. Trata-se assim de um critério geral,
comum, que se vê derrogado por normas especiais (como os artigos 55.º, 57.º,
68.º, 73.º e 77.º-A do CPTA).
O segundo modelo, no n.º 2 do artigo 9.º, reporta-se à defesa de interesses difusos no que se refere à ação popular. É neste preceito (que assistiu a um fenómeno de extensão da legitimidade) que se indica expressamente a legitimidade ativa do MP no processo administrativo, bem como a um grupo de entidades, o direito de utilizar qualquer meio processual para a defesa dos valores previstos, de modo a fazer valer o direito fundamental de participação política do artigo 52.º, n.º 3 da CRP.
Desta norma há remissão para o artigo 16.º da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto, que se refere à representação por parte do MP do Estado, “quando este for parte na causa, (d)os ausentes, (d)os menores e demais incapazes, neste último caso quer sejam autores ou réus” (n.º 1), mas também de “outras pessoas coletivas públicas quando tal for autorizado por lei” (n.º 2).
Retomando
a representação do Estado e o artigo de opinião, Adão Carvalho afirmou que “compete
ainda ao MP representar o Estado, embora tenha perdido caráter de
obrigatoriedade tal representação[6]”, não
obstante a verificação em várias normas de diferentes diplomas desta mesma representação,
como o artigo 51.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o n.º 1
do artigo 11.º do CPTA, a alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do NEMP (com o mesmo
sentido que o 16.º da Lei n.º 83/95, de 31 de agosto), o n.º 1 do artigo 24.º
do CPC e o n.º 1 do artigo 3.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário.
No
entanto, existem limites para a representação do Estado pelo MP no contencioso
administrativo, como expôs Adão Carvalho, que se relacionam com critérios
determinantes: de legalidade, imparcialidade e objetividade, e que “em caso de
contradição, deve ceder a função de representação do Estado[7]”, não
havendo lugar à representação pelo MP.
De
acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva[8], o MP é um
“ator público” dentro dos sujeitos processuais do contencioso administrativo, promotor
da defesa da legalidade e do interesse público, da função objetiva, portanto (embora
o processo se dirija em parte à função subjetiva, de proteção plena e efetiva
dos direitos dos particulares).
Para além de tais funções, o MP opera, como assinalou Adão Carvalho em “certos interesses coletivos essenciais, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais[9]”.
Por fim, cabe evidenciar o considerável desempenho do MP no contencioso administrativo, tanto pela maior possibilidade de atuar “na primeira pessoa”, como autor, como na representação do Estado, procurando sempre justiça na salvaguarda dos interesses, direitos e valores de toda a comunidade.
Marta Mendes Bento, Turma A, Subturma 4, Aluna n.º 61231
Bibliografia:
Monografias:
Almeida,
Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 4ª ed., Coimbra, Almedina,
2020
Almeida,
Mário Aroso de; Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2018
Fábrica,
Luís Sousa da, A autonomia do Ministério Público no novo parecer,
Luís Sousa da Fábrica, 1ª ed., Lisboa, SMMP (Sindicato dos Magistrados do
Ministério Público), setembro de 2020
Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2ª ed., Coimbra, Almedina, outubro de 2013
Sítios da internet:
https://www.ministeriopublico.pt/pagina/o-ministerio-publico
Artigo 9.ºLegitimidade ativa
1
- Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II do título II, o
autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material
controvertida.2 - Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais.
[4] M. A. de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 4ª ed., Coimbra, Almedina, 2020, pp. 226-227
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