A ação de responsabilidade civil emergente de atos tributários – competência dos Tribunais Administrativos ou dos Tribunais Tributários?
A ação de responsabilidade civil emergente de atos tributários – competência dos Tribunais Administrativos ou dos Tribunais Tributários?
1. Delimitação da competência em razão da matéria
Cabe, em primeiro lugar, tratar, em abstrato, da questão da competência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos e dos Tribunais Tributários ou Fiscais. Esta questão prende-se, essencialmente, com um critério de diferenciação entre matérias de Direito Administrativo e matérias de Direito Fiscal, que ditará as regras de distribuição de competência entre os Tribunais Administrativos e os Tribunais Fiscais.
Assim, a lei faz corresponder aos Tribunais Administrativos a competência em matéria administrativa e aos Tribunais Fiscais a competência em matéria tributária ou fiscal. O que sucede é que há uma distinção entre os dois baseada na competência especializada, mas há que definir quais são as matérias compreendidas em “matéria tributária ou fiscal” e em “matéria administrativa”.
Quanto à competência em matéria tributária ou fiscal, torna-se necessário optar por uma posição que tende a atribuir uma maior esfera de competências aos Tribunais Tributários ou Fiscais ou por uma outra posição que, pelo contrário, vê nos Tribunais Administrativos o Tribunal que, por regra, é competente para a jurisdição administrativa, com base no artigo 49.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, adiante designado por ETAF.
Pronunciando-se a favor da primeira posição, atribuindo uma maior competência aos Tribunais Tributários, pronuncia-se o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida. A competência dos Tribunais Tributários ou Fiscais compreende, desde logo, a fiscalização da legalidade dos atos e da omissão dos atos tributários e demais atos administrativos praticados segundo normas de Direito Fiscal, englobando ainda todo o universo de relações jurídicas fiscais. Significa isto que os Tribunais Tributários são competentes para o conhecimento dos litígios emergentes das relações jurídicas fiscais que incluirá os litígios emergentes dos contratos fiscais e, com especial relevância para o tema agora em causa, as questões de responsabilidade civil extracontratual emergentes das relações jurídicas fiscais.
Por outro lado, adotando uma posição mais restritiva quanto à competência material dos Tribunais Fiscais, pronunciam-se a grande maioria da doutrina, suportada pelo Plenário do Supremo Tribunal Administrativo e pelo Tribunal de Conflitos. Segundo esta posição os Tribunais Administrativos são vistos como uma “espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa – vocacionados para julgar todos os conflitos que a lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários (...) o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão”, como refere o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida[1]. Decorre isto do facto de a competência em razão da matéria atribuída aos Tribunais Tributários ter sido definida por disposição legal bastante rigorosa, que refere apenas serem competentes para julgar os conflitos emergentes das relações tributárias elencadas na lei, sujeitando, por isso, esta competência a uma atribuição legal.
Através da delimitação da matéria tributária e fiscal, conseguimos apreender que, segundo o artigo 44.º do ETAF, os Tribunais Administrativos serão competentes para julgar todos os restantes processos em matéria administrativa.
2. Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 30 de abril de 2020 – processo n.º 1786/12.5BELSB
2.1. Enquadramento do caso
No caso está em causa o recurso de uma decisão, relativa a uma ação de responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos emergentes da prática de atos tributários, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que decidiu ser inadequado o meio utilizado pela Autora por entender verificada a exceção de incompetência material e absolveu o Réu da instância.
De modo a clarificar a situação em concreto, a Autora foi sujeita à liquidação de impostos, acabando esta liquidação por dar origem a um processo de execução fiscal. Posteriormente a Autora impugnou judicialmente a liquidação, impugnação que foi julgada procedente, tendo sido anulada a liquidação e extinto o processo de execução fiscal.
Ora, tendo a Autora prestado previamente garantia bancária com vista à suspensão do processo de execução fiscal incorreu em custos e, com o intuito de ser compensada pelos custos em que incorreu, intentou uma ação de responsabilidade civil junto do TAC de Lisboa.
Entendeu o TAC de Lisboa incidir a ação sobre a apreciação de uma questão fiscal, ou da atuação da Administração Fiscal no contexto de uma relação jurídico-tributária, no sentido de caber averiguar da legalidade da atuação da Administração Fiscal no exercício de poderes tributários. Entendeu, por isto, que o meio processual adequado para a dedução do pedido por parte da Autora seria a ação para reconhecimento de direito tributário, consagrado no artigo 53.º da Lei Geral Tributária, que seria da competência dos Tribunais Tributários ou Fiscais.
A Recorrente, alegando que os Tribunais Administrativos seriam competentes em razão da matéria para julgar esta questão, recorre da decisão do TAC de Lisboa, que decidiu julgar a exceção de incompetência absoluta procedente e absolver o Réu da instância.
2.2. Decisão do TCAS
O Tribunal Central Administrativo do Sul foi claro na sua tomada de posição quanto a esta questão. A decisão foi, desde logo, dar procedência ao recurso, ou seja, considerar competentes os Tribunais Administrativos. Começa por dizer o TCAS que é jurisprudência assente do Tribunal de Conflitos e do Supremo Tribunal Administrativo que a responsabilidade civil extracontratual do Estado por danos decorrentes da prática pela Administração Tributária de atos tributários ou de atos administrativos em matéria tributária, sejam eles omissivos ou omissivos, é da competência dos tribunais administrativos. Esta é a decisão espelhada pelo Plenário do STA por diversas vezes, fruto, inicialmente, de votação maioritária com votos de vencido por alguns dos Senhores Juízes Conselheiros mas que, eventualmente, vieram a rever a sua posição, resultando numa votação unânime, a favor da posição segundo a qual as ações destinadas à apreciação da responsabilidade de entes públicos por prejuízos decorrentes da prática de atos tributários são da competência material dos Tribunais Administrativos.
2.3. Fundamentação da decisão
O TCAS utiliza uma fundamentação essencialmente legal para justificar a sua decisão.
Começa, desde logo, por referir que o ETAF não é perfeitamente claro ao efetuar a repartição de competências entre os Tribunais Administrativos e os Tribunais Fiscais, mas refere que esta repartição pode ser efetuada com um olhar atento sobre os artigos 44.º e 49.º do ETAF.
Atento o artigo 49.º do ETAF, qualquer das matérias que são atribuídas à competência dos Tribunais Fiscais revela-se de fácil apreensão, dada a minúcia com que o artigo identifica as mesmas. Quer isto dizer que, optando o legislador por tanta minúcia na atribuição de competência em razão da matéria aos Tribunais Fiscais, pretendeu, pelo contrário, atribuir uma competência residual aos Tribunais Administrativos. E é precisamente com base nesta minúcia que o TCAS aponta como primeiro fundamento da sua decisão o facto de não estarem presentes no artigo 49.º do ETAF a apreciação das ações de responsabilidade civil propostas na jurisdição administrativa e fiscal.
Adicionalmente, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, adiante designado por CPTA, vem mesmo a confirmar, na alínea f) do n.º 2 do seu artigo 37ª o facto de a responsabilidade do Estado dever ser pedida através de uma ação administrativa comum, que deverá ser interposta nos Tribunais Administrativos, visto que os destinatários imediatos deste diploma são os Tribunais Administrativos, segundo o artigo 1.º do CPTA.
Argumento essencial revela-se, também, o pormenor de entender o TCAS estar aqui em causa uma relação jurídica administrativa e não uma relação jurídica tributária, na medida em que o que determina a competência material do tribunal é a circunstância do conflito emergir de uma relação jurídica tributária ou de uma relação jurídica administrativa, sendo os Tribunais Fiscais competentes no primeiro caso e os Tribunais Administrativos no segundo. Define o TCAS uma relação jurídica administrativa como “uma relação que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que atua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público. Quanto à relação jurídica tributária, resulta da alínea c) do artigo 2.º da Lei Geral Tributária, adiante designada por LGT, que esta se define como a relação jurídica estabelecida entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e coletivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas. O que sucede, na verdade, é que as relações jurídicas tributárias são um tipo mais específico de uma relação jurídica administrativa sendo, por isso, subsidiariamente reguladas por normas de direito administrativo.
Por fim, conclui o TCAS que tudo o enunciado o leva a duas certezas. A primeira delas é a de que a atribuição de competência ao tribunal para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação de onde emerge o litígio e a segunda a de que só se estará perante uma relação jurídica tributária quando um dos sujeitos seja uma das entidades legalmente identificadas no n.º 3 do artigo 1.º da LGT e o seu objeto seja a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução de conflitos daí decorrentes.
Com isto, afirma o TCAS que o facto de não estar presente uma referência aos litígios decorrentes de responsabilidade civil emergente de questões fiscais quer significar que o legislador não quis que essa matéria integrasse a competência dos Tribunais Tributários e, por isso, é o suficiente para afirmar a incompetência em razão da matéria para o julgamento de tais ações.
3. Posição adotada
Cabe, neste ponto, tomar posição quanto à questão suscitada.
Parece-nos que, tanto em abstrato como no caso concreto que se coloca no Acórdão analisado, será de preferir a posição que vê as ações de responsabilidade civil extracontratual do Estado emergente de atos tributários como sendo da competência dos Tribunais Administrativos.
A razão preponderante prende-se com o facto de que, ainda que exista uma relação jurídica tributária entre as partes em causa, o fator decisivo da competência não será a existência dessa relação, mas antes qual a natureza da relação da qual emerge o conflito em concreto, tal como referido na maioria da jurisprudência sobre o assunto. Ora, ainda que as partes possam ter uma tal relação jurídica tributária, o conflito não emerge dessa relação, mas antes de uma relação jurídica administrativa, que lhe é posterior, sendo, por essa razão, autónomo face à relação jurídica tributária, tal como defende o TCAS. Ou seja, ainda que, num primeiro momento, estejamos perante uma relação jurídica tributária, aquando da liquidação do imposto que é judicialmente anulado, a verdade é que esta ação de responsabilidade civil do Estado é referente a um segundo momento, em que estaremos já perante uma relação jurídica administrativa, em que apenas releva apurar os danos causados à autora e o ressarcimento destes, à qual será de aplicar normas de direito civil, relativas à responsabilidade civil extracontratual do Estado, e de direito administrativo.
De facto, nem o Senhor Professor Mário Aroso de Almeida, nem alguma jurisprudência[2] que, do mesmo modo, defende a competência dos Tribunais Tributários nas ações de responsabilidade civil emergente de atos tributários, em nada contraria o critério adotado pela jurisprudência aquando da delimitação da competência em razão da matéria, visto que a delimita tendo em conta a diferenciação entre matérias de Direito Administrativo e matérias de Direito Fiscal, mas acaba por, ainda que utilizando o mesmo critério, em concreto, atribuir a competência para julgar ações de responsabilidade civil extracontratual emergente de atos tributários. A diferença e a consequente decisão de atribuir a competência aos Tribunais Fiscais traduz-se no facto de esta parte da doutrina e jurisprudência entender que em matéria fiscal devem incluir-se todas as questões que, de qualquer forma mediata ou imediata, façam apelo à interpretação e aplicação de norma fiscal, leia-se, norma que se relacione com impostos ou figuras jurídicas análogas, significando isto uma maior abrangência aquando da verificação da competência em razão de se tratar de matéria fiscal.
Tendo em conta o já exposto e referindo, uma vez mais, o detalhe das situações incluídas no artigo 49.º do ETAF, deixando a aparência de que o objetivo foi o de entregar aos Tribunais Fiscais a competência apenas relativamente às matérias desse preceito, tendemos a concordar com a decisão do TCAS no acórdão analisado e concluímos pela preferência pela posição da doutrina maioritária, suportada pelo Plenário do Supremo Tribunal Administrativo.
4. Bibliografia
- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 5.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2021;
- Nabais, José Cabalta, “Responsabilidade civil da Administração Fiscal”, em Fiscalidade: Revista de Direito e Gestão Fiscal – n.º 33, Lisboa, Instituto Superior de Gestão, 2008, disponível em https://www.isg.pt/wp-content/uploads/2021/03/33_1_cnabais_responsabilidadeAF_f33.pdf (acedido em 3 de novembro de 2021);
- Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo, 2.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2013.
[1] Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 5.ª edição, Almedina, Coimbra, p. 205.
[2] Cfr. Acórdão do TCA Norte de 3 de maio de 2013, que toma a posição defendida pelo Professor Mário Aroso de Almeida, mas não deixa de apontar como critério delimitador da competência em razão da matéria o critério supra mencionado.
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