Análise do Acórdão 044/13 do Tribunal de Conflitos

 

Análise do Acórdão do Tribunal de Conflitos

Processo 044/13 de 21/01/2014                   

 

No presente acórdão, foi intentada no Tribunal Judicial de Fafe uma ação especial para cumprimento de obrigações pecuniárias, peticionando-se o “pagamento de faturas respeitantes ao incumprimento do contrato celebrado entre a autora, concessionária da exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água no concelho de Fafe, e um consumidor, em que este não pagou determinadas faturas respeitantes ao fornecimento de água ao domicílio, pedindo a condenação no pagamento da quantia devida, acrescida dos juros  moratórios vencidos e vincendos até efetivo e integral, por via da prestação”[1] do serviço referido supra.

O Tribunal Judicial de Fafe declarou a sua incompetência em razão da matéria, por considerar ser competente a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, considerando o facto de o conflito advir de uma relação jurídica administrativa.

Assim, estamos aqui perante um conflito de jurisdição entre a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais e a jurisdição dos tribunais comuns. Segundo Mário Aroso de Almeida, há que fazer a distinção entre conflitos de jurisdição e conflitos de competência, sendo que os primeiros implicam que os tribunais sejam de jurisdições diversas, enquanto os segundos compreendem litígios no seio da mesma jurisdição.

Como argumentos para fundamentar a sua decisão, o Tribunal Judicial de Fafe alega o facto de o tribunal comum só não ser “competente em razão da matéria, se a apreciação desta for atribuída pela lei a uma outra ordem de tribunais», conforme o disposto no artigo 66.º do Código de Processo Civil (doravante, CPC). Bem como, o artigo 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante, ETAF) consagrar que são os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal que têm a competência para julgar nos litígios que advêm das relações jurídicas administrativas e fiscais, atendendo ao disposto no artigo 4.º do ETAF.

Segundo a alínea f) do número 1 do artigo 4.º do ETAF, “compete à jurisdição administrativa a competência para apreciar litígios sobre a interpretação, validade e execução de:

i)            Contratos de objeto passível de ato administrativo;

ii)        Contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo;

iii)      Contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.”[2]

Segundo o disposto no acórdão em análise, tendo em conta o caso concreto, poderíamos estar na circunstância mencionada no ponto ii), caso existam “normas de direito público que regulem aspetos específicos do regime substantivo” do contrato em apreço, segundo a interpretação do Tribunal Judicial de Fafe.

O artigo 4.º do ETAF pode sofrer “derrogações resultantes de lei especial, sempre que, num ou outro diploma, o legislador entender distribuir de modo diferente os litígios pelos tribunais administrativos e fiscais e pelos tribunais judiciais”.[3] No entanto, caso não exista essa indicação expressa em lei especial, utiliza-se os parâmetros do ETAF.

O artigo 4.º do ETAF refere quais as matérias se encontram incluídas no âmbito de análise dos tribunais administrativos e fiscais, nomeadamente no número 1, e quais as matérias que não se encontram excluídas deste âmbito, nomeadamente nos números 3 e 4. A este propósito, o princípio segundo o qual  “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”[4] encontra-se enunciado na alínea o) do número 1 do artigo 4.º do ETAF. Quando as disposições do artigo 4.º derrogarem este critério devem ser consideradas como “especiais” em relação a ele, pois aumentam ou diminuem o seu alcance.

De acordo com Mário Aroso de Almeida, este critério que se encontra na alínea o) do número 1 do artigo 4.º do ETAF, não representa uma reserva material absoluta, sendo antes de aplicação subsidiária. Isto porque, só se vai recorrer deste critério quando não exista legislação especial sobre a matéria ou quando isso não conste do artigo 4.º do ETAF. Posição esta, também corroborada por Vieira de Andrade, que refere que o legislador ordinário está obrigado apenas a respeitar “ o núcleo essencial da organização material das jurisdições”, ou seja, é “proibida a desfiguração da jurisdição administrativa, enquanto jurisdição própria ou principal nesta matéria, mas não fica proibida a atribuição pontual a outros tribunais do julgamento de questões substancialmente administrativas, […] designadamente naquelas situações de fronteira em que há dúvidas de qualificação ou zonas de interseção entre matérias administrativas e as restantes”[5]. Pelo que se atribui uma “competência jurisdicional residual” aos tribunais judiciais.

Segundo consta do número 1 do artigo 13.º da Lei número 159/99, de 14 de setembro, os municípios dispõem de atribuições em vários domínios, sendo neste caso de relevo, o domínio do ambiente e saneamento básico (alínea l) da referida Lei). Assim, tal como consta da alínea a) do número 1 do artigo 26.º da Lei mencionada, competem aos órgãos municipais o planeamento, a gestão de equipamentos e a realização de investimentos no sistema municipal de abastecimento de água. E tal como se refere no acórdão, “por contrato de concessão podem os órgãos municipais se socorrer de empresas privadas, sendo que o concedente mantém a titularidade dos direitos e poderes relativos à organização e gestão do serviço público concedido, aplicando-se aqui, no essencial, os princípios da tutela administrativa”.

Em consonância com o referido supra, o Tribunal Judicial de Fafe refere o facto de os contratos de fornecimento de água pelos municípios a particulares terem uma forte regulamentação de caráter público relativa ao respetivo regime substantivo, pelo que este tribunal considerou que é da competência dos tribunais administrativos e fiscais pôr fim aos conflitos que advêm do não cumprimento destes contratos.

Perante a decisão do Tribunal Judicial de Fafe, foi interposto recurso para o Tribunal da Relação de Guimarães que corroborou a decisão do tribunal a quo. Neste sentido, foi interposto pela autora, recurso para o Tribunal de Conflitos. A este propósito, podemos constatar que existem três ordens de tribunais: os tribunais de primeira instância, os tribunais de segunda instância, intitulados Tribunais Centrais Administrativos, e o Supremo Tribunal Administrativo.

O Tribunal de Conflitos é composto por conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo e do Supremo Tribunal de Justiça, sendo que são estes conselheiros juntos que decidem qual é a jurisdição que tem a competência para resolver o conflito em apreço. Este tribunal apenas trata dos conflitos “de jurisdição em sentido próprio”, ou seja, este tribunal não vai decidir de complicações no seio de uma concreta jurisdição. Para se chegar ao Tribunal de Conflitos existem várias vias. Podemos estar perante um conflito de jurisdições; pode alguém encaminhar-se para um tribunal judicial e este remeter para os tribunais administrativos, caso o agente impugne essa decisão, situação em que o Tribunal de Conflitos vai interferir (sendo que aqui ainda não estamos perante um “efetivo” conflito de jurisdição); e outro caso ainda é o de um tribunal crer que existem dúvidas no que concerne à jurisdição, caso esse em que o juiz interroga o Tribunal de Conflitos.

O Tribunal de Conflitos deu razão à autora e decidiu que a relação contratual em causa é uma relação jurídica de direito privado, na esfera de um contrato de prestação de serviços, neste caso, de abastecimento de água e saneamento. Ou seja, este tribunal considerou que o contrato celebrado entre as partes não tem a natureza de contrato administrativo, “logo à partida porque a relação em causa se destina a prover as necessidades dos recorridos e não quaisquer fins de “interesse público””. Isto porque, a concessionária não atua munida de um direito público, “não tendo as partes submetido expressamente a execução do contrato em causa a um regime substantivo de direito público”, segundo a alínea f) do número 1 do artigo 4, a contrario, do ETAF.

Entre outros argumentos utilizados pelo Tribunal de Conflitos, é de relevo o facto de a expressão “serviços públicos essenciais” constante do número 1 da Lei número 23/96 de 26 de julho, não coincidir com a noção de interesse público.

Deste modo, o Tribunal de Conflitos considerou que a “jurisdição competente para conhecer do litígio em apreciação são os tribunais comuns”, sendo que o mesmo tribunal considerou também que “a competência em razão da matéria poderá passar para o âmbito dos tribunais tributários se o objeto do litígio se centrar ou pelo menos envolver a discussão da legalidade do “preço” ou das “tarifas””.

    De acordo com Vieira de Andrade, é a jurisprudência que tem de esclarecer se há ou não uma ampliação da capacidade de “conhecer” dos tribunais administrativos, “das ações de responsabilidade de sujeitos privados - entre os quais parecem estar incluídos os “entes privados administrativos” e os privados que exerçam poderes públicos, designadamente os concecionários - em função da aplicabilidade do regime substantivo específico da responsabilidade de direito público”[6]. Assim, verifica-se que a jurisprudência vai no sentido desta ampliação, permitindo estarem no âmbito da “jurisdição administrativa a responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas públicas”, não relevando se os atos em questão são no âmbito de uma gestão pública ou privada. Em contrapartida, quando se esteja no âmbito de “exercícios da função administrativa”, ainda que as entidades privadas não utilizem as atribuições de poder público de que dispõem, ainda estamos no âmbito da jurisdição administrativa.

A este propósito da dificuldade em analisar se estamos no âmbito de jurisdição dos tribunais comuns ou na jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, Sérvulo Correia refere o facto de que o Estado ao ter deixado de realizar várias atividades, bem como a circunstância de hoje em dia, empresas de direito privado poderem desempenhar tarefas públicas que anteriormente eram efetuadas por pessoas coletivas de direito público, levar forçosamente a duas conclusões: a de que existiu um fortalecimento da aplicabilidade do “Direito Privado à Administração Pública” e por outro lado, ter se esbatido a divisão entre o Direito Privado e o Direito Administrativo.

Deste modo, atendendo a esta “Administrativização do Direito Privado”, temos uma divisão entre as entidades que integram o setor público administrativo e as entidades que integram o setor público empresarial. Quanto às primeiras entidades, só se vai aplicar o Direito Privado quando o respetivo fundamento resida num ato jurídico-público, seja ele um ato legislativo ou um ato concretizador da lei, sendo que a aplicação deste direito será sempre um mecanismo com vista ao interesse público. Quanto às segundas, nomeadamente as entidades públicas empresariais, não importa a forma destas entidades desde que tenham a sua sustentação num ato jurídico- público, o que, no entanto, pode comportar algumas exceções[7].

 

Bibliografia:

AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 4.ª edição, Almedina.

CORREIA, Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo, I vol., Lex, Lisboa, 2005.

OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública, Almedina, 2003.

VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa, 15.ª edição, Almedina.

Acórdão 044/13 do Tribunal de Conflitos de 21 de janeiro de 2014, disponível em: http://www.dgsi.pt/jcon.nsf/-/B0F7E247F25A977680257C71004D74D4

 

Ana Catarina Monteiro | n.º de aluno: 61237 | 4.º ano | Turma A | Subturma 4

 

 

 

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[1] Transcrição retirada do acórdão em análise.

[2] Transcrição retirada do acórdão em análise.

[3] AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 4.ª edição, Almedina.

[4] Constituição da República Portuguesa, número 3, artigo 112.º.

[5] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa, 15.ª edição, Almedina.

[6] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, A Justiça Administrativa, 15.ª edição, Almedina.

[7] Paulo Otero dá como exemplo quando há a constituição de uma sociedade filial por outra que faz parte do setor público. OTERO, Paulo, Legalidade e Administração Pública, Almedina, 2003.