Análise do Acórdão 058/17 do Tribunal de Conflitos
Iremos passar à análise do acórdão n.º 058/17, de 8 de novembro de 2017, do Tribunal de Conflitos.
A
e B intentaram na Instância Local – Secção de Competência Genérica de Vila
Pouca de Aguiar – uma ação declarativa de condenação com forma de processo
comum contra a Câmara Municipal de Ribeira da Pena. Os requerentes alegam que
eram donos de um prédio rústico e a 19 de setembro de 2013 celebraram com o
Município um contrato denominado de “convénio” para a cedência de 135 m2 a
desanexar do prédio rústico tendo como contrapartida a cedência a A e B dois
lotes de terreno com 750 m2. Com o contrato celebrado e aprovado por
unanimidade pelo executivo camarário, a Ré tomou posse da área cedida e
construiu uma fossa, no entanto, ainda não procedeu ao pagamento das
contrapartidas acordadas.
Assim
sendo, os requerentes pretendem que: se reconheça que a Ré incumpriu o convénio
pelo que esse fica resolvido por culpa exclusiva do mesmo; uma indemnização de
3.000€ pelos danos morais sofridos; o pagamento de 17.000€, ou seja, o valor
dos lotes acordadas como contrapartida à data da celebração; o pagamento de
5.000€ por incumprimento contratual; e, por fim, o pagamento das custas de
parte.
A
Câmara Municipal de Ribeira da Pena, defendendo-se por impugnação, alegou que o
terreno foi-lhe cedido, sem qualquer contrapartida e verbalmente, em 2002 para
a construção da ETAR que foi concluída em 2004. Quanto aos lotes, a Ré
demonstrou-se disponível para uma compensação pela sua cedência gratuita mas
por valores inferiores do que os requerentes peticionam.
O
convénio acordado pelas partes tem por objeto a construção da ETAR de Bragadas
e, para tal, é essencial o uso da parcela a ser cedida por A e B. Para tal, nos
art. 2.º e 3.º define-se precisamente o que irá ser cedido e as suas
contrapartidas. Por fim, no seu art.4.º estabelece-se que em tudo o que não
esteja previsto no convénio, recorrer-se-á às Leis e Regulamentos
administrativos de cariz urbanístico em vigor no Conselho de Ribeira da Pena,
aos princípios gerias do direito administrativo e, subsidiariamente, em casos
de falta ou insuficiência, ao Direito Civil.
A
Instância Local declarou-se incompetente em razão da matéria, a favor do
tribunal administrativo uma vez que considerou que está em causa uma relação
jurídico-administrativa, já que, a Ré está a atuar na prossecução das suas
atribuições específicas e as partes acordaram, na aplicação à relação entre si,
as leis, regulamentos e princípios de direito administrativo e, apenas
subsidiariamente, a lei civil.
Posto
isto, o processo foi remetido para o tribunal administrativo considerado competente,
neste caso, o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Mirandela. No entanto,
novamente, considerou-se que há uma incompetência absoluta em razão da matéria
desse tribunal, havendo absolvição da Ré da instância. O TAF de Mirandela
fundamentou esta decisão no facto do pedido formulado e o litígio em causa não
emergiam de uma relação contratual de direito administrativo, podendo ser este
convénio qualificado juridicamente como um contrato de permuta. Uma vez que não
tem regulamentação específica, este irá reger-se por normas previstas no Código
Civil (CC) e no Código de Contratos Público (CCP), segundo o dispostos no
art.4.º/2/c) e no art.4.º/b), e) e f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos
e Fiscais (ETAF).
Ora,
à luz do art.109.º do Código de Processo Civil, estamos perante uma situação de
conflito de jurisdição negativo, dado que, temos dois ou mais tribunais em
ordens jurisdicionais diferentes (o Tribunal de Vila Pouca de Aguiar e o TAF de
Mirandela) que se declararam incompetentes para conhecer da mesma questão (a
petição inicial foi igual para ambos). Então, nos termos do art.109.º/1 e 3 em
conjunto com o art.110.º CPC, o Tribunal de Conflitos terá de decidir qual dos
tribunais é competente para conhecer da questão.
A
Procuradora-Geral Adjunta do Tribunal de Conflitos, no seu parecer quanto ao
caso em questão, defendeu que a competência será do TAF de Mirandela posto que
o convénio subscrito pelas partes tem natureza de contrato administrativo e o
pedido de indemnização por responsabilidade civil contratual de um ente
público, no âmbito de uma relação jurídica administrativa, tem de ser apreciada
por um Tribunal Administrativo.
O Tribunal de Conflitos
acaba por concordar com a posição deste parecer, declarando que a competência
é, realmente, do TAF de Mirandela. Vamos então analisar a sua fundamentação e
aprofundar esta questão do conflito negativo de jurisdição.
Primeiramente, há que
analisar a questão de o que é a competência dos tribunais administrativos e
fiscais e quando é que ela se fixa. Ora, o art.5.º do ETAF esclarece-nos quanto
à segunda questão dizendo que a competência dos tribunais fixa-se no momento da
propositura da ação, sendo que quaisquer modificações de facto e de direito que
possam decorrer posteriormente são irrelevantes. No entanto, a primeira questão
pode provar ser mais complexa. A competência dos tribunais desdobra-se em
quatro planos: competência em razão da jurisdição, competência em razão da
matéria, competência em razão da hierarquia e competência em razão do
território. Perante a presente questão em que tanto um tribunal judicial como
um tribunal administrativo concluiu que não tinham competência para julgar a
instância, teremos de nos focar, especialmente, na competência em razão da
jurisdição, ou seja, estabelecer quando é que uma ação deve ser proposta
perante tribunais administrativos e fiscais, e não perante tribunais judiciais.
Esta matéria encontra-se
regulada no art.4.º do ETAF, sofrendo algumas derrogações de legislação
especial. Este preceito, especialmente a sua alínea o), vai ao encontro com o
art.212.º/3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) referindo que
pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, a apreciação de todos
os litígios sobre matéria administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja
atribuída à competência dos tribunais judiciais.
Então, tendo em conta o
art.212.º/3 CRP torna-se necessário entender como é que se define a relação
jurídica administrativa que é aí referida. O professor Diogo Freitas do Amaral
define a relação jurídica administrativa como aquela que confere poderes de
autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante
particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres aos particulares perante
a administração. Por sua vez, o professor Mário Aroso de Almeida defende que
estas relações não devem ser definidas segundo um critério estatuário, mas sim
um critério teleológico, assim, define que são relações jurídicas
administrativas as derivadas de atuações materialmente administrativas
praticadas por órgãos da Administração Pública.
Podemos considerar que
a relação material em causa é uma relação jurídica administrativa? Ora, os
requerentes pedem uma indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais
pelo incumprimento do convénio por parte da Ré, este convénio foi considerado,
pelo TAF de Mirandela, um contrato de permuta estando assim excluído do Código
dos Contratos Públicos (CCP) por força do 4.º/2/c) e, consequentemente,
excluído do âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos.
Mas será que o contrato
celebrado entre as partes pode ser mesmo considerado um contrato de permuta?
Realmente, as clausulas contratuais acordadas podiam permitir essa
classificação, já que, há uma transferência entre as partes de bens imóveis. O
Código Civil (CC) não tipifica esta
figura, no entanto, permite-a ao abrigo do seu art.405.º. No entanto, o
Tribunal de Conflitos não acompanhou a posição do TAF de Mirandela considerando
que este é realmente um contrato administrativo e tenho de concordar com
este entendimento.
Como foi anteriormente
referido, teremos de nos debruçar sobre o art.4.º do ETAF, desta vez, sobre a
sua alínea e) que define que compete aos tribunais da jurisdição administrativa
a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à validade de
atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos
administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da
legislação sobre a contratação pública, por pessoas coletivas de direito
público ou outras entidades adjudicantes. Encontramos a delimitação e expressão
deste conceito de “contrato administrativo” na conjugação dos art.6.º/1,
art.3.º e art.8.º do CCP + 1.º/6. Assim sendo, e como é defendido pelo
professor João Caupers, o contrato administrativo é aquilo que os contraentes
entenderem designar como contrato administrativo.
É claro que no art.4.º
do convénio que as partes entenderam submeter o contrato a um regime
substantivo de direito público, recorrendo apenas ao direito civil
subsidiariamente. Além do mais, este contrato tinha como objetivo a construção
de uma ETAR, ou seja, era um contrato para fins de utilidade pública em matéria
de ambiente e saneamento básico. Um contrato que dois particulares não poderiam
celebrar entre si, a Ré apenas pode celebrar tal contrato agindo como uma
entidade pública.
Portanto, terei de
concordar com a decisão do Tribunal de Conflitos ao considerar a presente
situação uma questão da competência administrativa a ser julgada pelo TAF de
Mirandela que anteriormente, e no meu entender erradamente, declarou-se
incompetente para conhecer da instância.
Bibliografia:
Diogo Freitas do Amaral, Lições
de Direito Administrativo
João Caupers, Âmbito de Aplicação
subjetiva do Código dos Contratos Públicos
Mário Aroso de Almeida, Contratos
públicos e contratos administrativos no novo Código dos Contratos Públicos de
Portugal
Mário Aroso de Almeida, Manual
de Processo Administrativo
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