Blog: A ação administrativa, uma ação de todos intentada por todos? Ou uma ação de um intentada para 1? O que molda a legitimidade ativa pessoal ou Coletiva no Contencioso no artigo 9? A ação popular.

Blog: A ação administrativa, uma ação de todos intentada por todos? Ou uma ação de um intentada para 1? O que molda a legitimidade ativa pessoal ou Coletiva no Contencioso no artigo 9? A ação popular.

 

A análise da temática da legitimidade no direito processual administrativo, nomeadamente da legitimidade ativa levanta muitas questões e diferenciações de pêndulo teórico prático em comparação com o regime do direito civil.

Como o professor Aroso Almeida e o próprio professor regente nos seus respetivos livros fazem notar[1], apoiados pelos textos constitucionais nomeadamente nos artigos 202º 210º e 212º a justiça administrativa é específica, e por recair em matérias de poder público e interesse público, exige uma especialização típica, não só em termos de âmbito de tribunais, como de juizes, mas também de institutos jurídicos  adaptando-os ás diferentes realidades que uma matéria de alto pendor público mas também pessoal requer.

Diferentemente acontece com o processo civil onde a realidade é pensada para uma construção predominantemente entre particulares, por sua vez, no contencioso administrativo temos diferentes relações entre diferentes entidades no exercício de diferentes poderes, a tutelar diferentes questões, com uma ação comum (ação administrativa). E é perante esta realidade que a noção de legitimidade é alterada de forma a tutelar todos estes interesses. 

De forma a permitir que tanto os particulares como a própria administração (em casos mais raros) recorram ao tribunal na proteção dos seus interesses e direitos subjetivos, mas também as próprias entidades públicas e órgãos públicos na proteção das suas competências (ministérios, Ministério Público, fundações, associações etc.).

Mas acima de tudo[2] permite que, ao contrário do que acontece no direito processual civil, entidades que não sejam particulares ou pessoas coletivas privadas em exercício de funções privadas, imponham uma pretensão no tribunal na tutela de interesses difusos exemplo artigo 9/2º(interesses não individualizáveis em sentido estrito, mas de onde se consegue retirar um proveito pessoal[3]), o que demonstra que a noção de tutela de interesses pessoais (diretos ex 55º) não é uma essencialidade no processo administrativo, bastando a existência do interesse reverso num facto.

Isto leva à possibilidade de ações públicas, intentadas pelo Ministério Público e ações populares intentadas por um grupo de cidadãos, ou seja, ações especiais intentadas por pessoas que não são as partes da relação jurídica administrativa (stricto sensu), mas que devido à multilateralidade de efeitos que caracterizam a atuação jurídica administrativa[4], vêem as suas esferas jurídicas afectadas nos seus direitos seja individual como coletivamente.

Vemos isto expresso nos artigos 9/2º  55/1/bº e 55/1/fº, mas também no 73ª, 77º e 68º, que são o regime especial da legitimidade ativa, e que consagram a mesma possibilidade.

Isto dá um papel de especial relevo ao Ministério Público, na fiscalização da legalidade e na proteção dos direitos constitucionais de 3ª geração. Papel esse que poderia ser fundamental à semelhança do direito processual penal, mas que infelizmente não passa duma mera possibilidade, pois como podemos ver estatisticamente as vezes que o MP usou especialmente a ação pública é de tal forma reduzida que demonstra a sua relevância prática.

Então agora analisando  artigo 9/1, de forma muito resumida este artigo concretiza a regra geral presente também no artigo 30 do CPC onde terá posição legítima aquele que se alegar parte na relação administrativa controvertida, quer isto dizer que se na construção da PI a parte na apresentação dos factos apresentar uma posição tutelável com correspondência das partes, então este terá uma posição tutelada pois é parte legitima, não confundir no entanto legitimidade com interesse processual, o interesse está no artigo 39º, aqui no CPTA esta questão está muito bem dividida, ao contrário do CPC, aqui a questão é clara a legitimidade é a existência de uma posição numa relação administrativa controversa, por sua vez o interesse é a utilidade retirada da ação.

Imaginemos então aqui o seguinte exemplo, um particular intenta uma ação com o fim da condenação da administração à execução do pagamento da contraprestação de um contrato, que ainda não tinha vencido. Aqui há claramente legitimidade à uma posição jurídica administrativa a tutelar, não há porém interesse na ação pois o vencimento ainda não se deu.

Em suma a legitimidade pessoal, caracteriza-se somente na existência de uma relação jurídica administrativa e na correspondência de parte com os factos demonstrados, terá legitimidade aquele que na construção factual é parte da relação jurídica administrativa, que tem um direito subjetivos ou interesse legalmente protegido violado pela atuação da administração como diz o professor Vieira da Andrade.[5]

Olhando então agora para o sistema do 9/2, após ter abordado o regime geral e mais comum do 9/1, falarei então de um tipo de legitimidade específica, sendo uma característica da atuação administrativa e consequência lógica da ampliação de funções que a administração sofreu. Como outrora mencionei, e como o professor Regente explicita no seu livro[6], o papel da administração tem se vindo a alterar e a alargar em termos de efeitos jurídicos, alterando o contencioso administrativo juntamente com ele, adaptando-se (como verificamos também nos diferentes tipos de pedidos que englobam a ação administrativa comum) para um regime subjectivo de proteção do particular primordialmente. 

Consequentemente, como os efeitos da administração no estado pós-social passaram a ser multilaterais podendo uma decisão ter efeitos numa enorme abrangência de esferas jurídicas, assim foi necessário tutelar todos esses interesses individuais homogéneos[7], ou interesses difusos.

Então alargou-se a legitimidade também a pessoas coletivas de direito público, como fundações associações com interesses difusos, mas também ao Ministério Público com a ação pública, e aos grupos de cidadãos com a ação popular 2/1 da Lei 83/95 e 53 da CRP, que não necessita de todo de um interesse directo e pessoal, chegando somente a pertinência para a comunidade.

A ação popular segundo o professor Paulo Otero[8] consiste na possibilidade de todos os membros de uma comunidade ou pelo menos um grupo não individualizável de pessoas recorrer a um tribunal na proteção de interesses materiais insuscetíveis de individualização.

A ação popular não está diretamente prevista no CPTA, mas a remissão é feita para os artigos 2 e 3 da lei 83/95 e 13 e ss, que segundo o professor Aroso de Almeida estabelece dois limites, um que confere legitimidade ativa a todos os cidadãos no exercício dos seus direitos civis e políticos na proteção dos interesses difusos da área em que vivem, não exige então como diz o 9/2 do CPTA interesse pessoal, pois como diz o professor regente, se exigisse enquadrar-se-ia na matéria do 9/1, e como tal só impõem a violação de um interesse (direi eu coletivo) violado dentro da sua área de residência.

O outro ponto seria para as associações e fundações, que também elas têm limites impostos pela já mencionada lei 83/95, que limita a sua legitimidade a dois critérios essenciais, um critério de especialidade, só terão legitimidade nas matérias da sua competência (não concordo pessoalmente com esta construção acho ser mais uma questão de interesse processual) e um princípio de territorialidade, isto é, só os interesses difusos dentro da sua área de ação é que são tutelados, impondo limites aqui à sua legitimidade[9].

É de salientar que a lei já mencionada 83/95 impõem uma tramitação de processo próprio para este tipo de ações nos artigos 13 e ss. De notar no entanto perante um processo obrigatório podendo qualquer um dos interessados recorrer individualmente a um tribunal administrativo para tutela dos seus interesses.

Segundo o Professor Paulo Otero a atuação da ação popular deve sempre incidir na proteção de interesses materiais mas não individuais, ou seja interesses coletivos, o professor Vasco Pereira da Silva diz-nos que sim, não são individuais os interesses, no entanto não é impossível retirar deles um benefício individual para a pessoa e por essa razão é que merece uma tutela da sociedade.

E que atualmente é um meio de acesso á tutela do tribunal, podendo-se impugnar qualquer ato administrativo de qualquer entidade administrativa afastando-se de certa forma o limite do 822º do antigo CA, atualmente é um meio de recurso a um tribunal universal desde que se encontrem cumpridos os pressupostos mencionados supra pelo professor Aroso de Almeida.

O professor Paulo Otero defende no entanto a existência de 2 tipos de ação popular: a nova aplicável pela lei 83/95, e a antiga proveniente do artigo 822 do CA de 1940, circunscrita aos recursos de anulação, mas que pode atender a mais matérias que a taxada no 9/2, pois nesse código não havia limites à matéria tutelada, mas havia sim aos órgãos que realizavam o ato.

Então quais as grandes diferenças entre uma ação intentada pela população e uma ação intentada pelo particular por exemplo do artigo 55/1?

O professor Paulo Otero faz 3 distinções pertinentes.

Em primeiro lugar a ação popular não exige um interesse direto e pessoal, somente a existência de um interesse difuso tutelado, podendo alargar a legitimidade a um número maior de administrados.

Em segundo lugar a ação popular devido ao regime específico processual aplica a possibilidade  de suspensão dos efeitos do ato administrativo, que não é típica no regime normal, dando-lhe uma verdadeira tutela preventiva dos interesses dos administrados.

E por último a sentença tem efeitos mais alargados na ação popular pois abrange um maior  número de pessoas ficando somente excluído do caso julgado aqueles que se vincularam a tal, então no recurso de anulação o efeito é perante uma parte não podendo a decisão prejudicar 3º.

O professor Paulo Otero conclui então dizendo que a ação popular consiste na possibilidade de os administrados participarem na fiscalização da legalidade dando ao contencioso administrativo um cunho mais objetivo[10].

O professor concretiza dizendo que o administrado passa a ter um papel ativo na verificação da legalidade, substituindo-se ao Ministério Público no que ao inicio de processos de fiscalização da legalidade diz respeito, alargando a todos os interessados o papel de parte na matéria controversa. Dando relevância ao papel do cidadão não come um só mas como uma comunidade de agentes, preocupados com a legalidade da decisão e pela proteção dos interesses difusos atualmente detentores de imenso relevo.

Quanto à objetivização da tutela, o professor diz que como está em causa essencialmente a avaliação da legalidade de atos que não são suscetíveis de retirar um interesse directo e pessoal, não se poderá remeter á tutela de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos, e como tal retira-se o carácter subjectivo de tutela de direitos dos cidadãos limitando-se a uma mera análise da legalidade do ato, para além disso a mudança nos poderes do juiz que a ação popular implica demonstra uma preocupação enorme somente com a verificação da legalidade nomeadamente com a alteração do plano de prova. Olha também para a história do instituto juntamente com a sua concretização constitucional para salientar o papel de relevo na fiscalização da legalidade que a ação detém[11].

Como disse o Professor Regente e eu não concordamos muito com esta alteração do teor e fim último do contencioso administrativo, quando estamos perante uma ação popular. Estamos perante um grupo de indivíduos que quer tutelar interesses difusos, interesses esses que na visão do regente são direitos subjetivos, e que justificam a atuação do tribunal nestas matérias, não estamos perante uma análise cega da legalidade, estamos a usar a análise da legalidade com fim na tutela dos interesses difusos inerentemente violados pela atuação da administração, para alem disso se ponderarmos a legalidade como uma garantia dos bens pessoais e comunitários, estamos a tutelar aqui posições pessoais.

Todos os interesses difusos tutelados pelo 9/2 e pela própria constituição como direitos fundamentais de terceira geração, apesar de se remeterem para bens coletivos, são , ao contrário do que defende o excelentíssimo professor Paulo Otero, possíveis de individualização, quer dizer que o proveito tirado desses bens difusos a tutelar são, os direitos tutelados em última instância pela averiguação da legalidade exigida pela ação popular administrativa.

E como tal, mantemos como fim único a tutela de direitos subjetivos como muito bem caracteriza o direito processual administrativo, recorremos no entanto a elementos objetivos, de análise de legalidade, que serão sempre obrigatórias em qualquer atuação administrativa pois esta assenta-se no principio da legalidade.

Mantemos então o elemento subjectivo baseado em elementos de tutela como interesses difusos, possíveis de individualização pessoal e merecedores de proteção.

Por último e muito rapidamente, no que à ação iniciada pelo Ministério Público diz respeito, é importante salientar a relevância que este órgão tem na tutela da legalidade da atuação administrativa, assim temos um papel do Ministério Público como autor de uma ação segundo o artigo 9/2, conhecida como ação pública[12], desde que para tal esteja agir em proteção dos direitos constitucionais consagrados nesses artigo. Assim é dado ao MP no Contencioso administrativo um papel semelhante ao do que tem no processo penal, pode também representar o estado como advogado nos termos do artigo 11, mas pode também participar nos procedimentos subsequentes nos termos do artigo 85 não obrigatoriamente, e tem também legitimidade  em sede de recursos nos termos do artigo 141, 152/2 e 155.

É de salientar também que segundo o regente a atuação do Ministério Público é limitada em dois sentidos, um positivo e um negativo.

Negativo defende que não pode o MP substituir-se ao particular na proteção dos seus interesses subjetivos, sendo então uma atuação subsidiária à do particular.

O positivo por sua vez diz que o MP, deve atuar vivamente na proteção da legalidade, ao contrário do que se tem vindo a verificar, especialmente em matéria  de urbanismo nomeadamente na matéria do planeamento municipal pelas administrações locais.

Em suma a legitimidade no contencioso é muito mais abrangente do que noutros tipos de processo, para além disso, apesar da importância que mantém na proteção da legalidade é de extrema relevância mencionar que deixa de ser, (como Maurice Hauriou dizia) um papel de mera solidariedade do particular para com a administração para proteção da legalidade, e passa a ser um papel de proteção de interesses próprios e até de coletivos, atribuindo-se essa possibilidade tanto ao particular como individual, mas também a um grupo de cidadãos num coletivo, como também ás próprias entidades públicas.

 

 

 

Blogue Escrito por Bernardo Ferronha, 4º ano Subturma 4 61405

regência do Professor Vasco Pereira da Silva

 

Bibliografia:

 

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina

Vieira de Andrade, A justiça Administrativa (Lições), 15ª edição, Almedina

Aroso de Almeida, Mário; Fernandes Cadilha, Carlos Alberto, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,4ª edição, 2018

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina

Paulo Otero,  a Ação Popular Configuração e Valor no Actual Direito Português

Vasco Pereira da Silva Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Reimpressão de 2021, Almedina

 

 

 

 

 

 

 

 

 

---

[1] O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Vasco Pereira da Silva, Almedina 2ª Edição

Manual de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, Almedina, 2016

[2] Apesar de defender a mesma posição que o professor regente Vasco Pereira Da Silva, na matéria que diz respeito à discussão entre os tipos de posições de vantagem que o particular detém perante a administração, nomeadamente na discussão da admissibilidade de uma tese tripartida ( Direito Subjetivos, interesses legalmente protegidos e interesses difusos ) como defende o professor Paulo Otero, bipartida ( direito subjectivo e interesse Legalmente protegido) como defende o Professor Marcelo Rebelo De Sousa ou centralizada num conceito largo de direito subjectivo abarcando todas estas matérias como defende o Regente Vasco Pereira da Silva e onde me incluo eu, referir-me-ei a elas pela divisão feita pelo professor Paulo Otero, apesar de não concordar, mas é a concretização usada pela lei

[3] Posição defendida por alguma doutrina, defendia que antigamente o privado não tinha possibilidade de se proteger da administração na tutela dos seus direitos, e que quando intentava uma ação em tribunal agia como súbdito da administração numa atuação não de tutela de interesses próprios, mas numa vontade de ajudar a administração na descoberta da legalidade, levou a que alguma doutrina fosse contra a proteção de interesses difusos em tribunal até à alteração do artigo 9/2. Agora é unânime que há essa possibilidade.

[4] Realidade esta consequente do estado pós-social onde a administração prestadora de infra-estruturas, vê a sua atividade ramificada em termos efeitos, não se limitando ao particular que tem a pretensão, mas a todos aqueles à sua volta ao contrário do regime de ato administrativo típico do estado liberal. 

[5] O professor Vieira de Andrade no Manual menciona e bem a discussão doutrinária que deu origem formulação atual do sistema de legitimidade no processo português, tanto civil como administrativo seguindo-se a orientação pessoal Formulada pelo professor Barbosa de Magalhães, que como mencionei a legitimidade dependerá da formulação feita pelo autor nos articulados primários do processo.

[6] Em busca do ato administrativo perdido e o Contencioso administrativo no Divã da Psicanálise, ambos livros do professor Vasco Pereira da Silva

[7] Segundo o professor Viera de Andrade

[8] A ação popular configuração e valor no actual direito português, Paulo Otero.

[9] Como defendem os professores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira no Código de Processo nos tribunais Administrativos comentado

[10] Nesta matéria temos uma discussão doutrinaria de enorme relevância, o professor Paulo Otero juntamente com o professor Vieira de Almeida defendem que neste caso, resumindo-se a atuação do tribunal a uma fiscalização da legalidade o contencioso passa a ser objetivo, o professor Vasco Pereira da Silva não concorda com esta alteração defendendo que o contencioso continua subjectivo, pois o fim ultimo da tutela da legalidade recai na proteção dos interesses difusos (direitos subjetivos também) e como tal não é uma mera avaliação da legalidade é. Uma avaliação com conteúdo. Para alem disso eu pessoalmente defendo. Que transnado-se a legalidade como uma garantia do cidadão ao avaliar-se esta matéria não estamos a circunscrever a analise a uma mera relação objetiva mas sim a uma relação subjetivos baseada em critérios objetivos de tutela.

[11] Para melhor entendimento desta matéria recomendo vivamente a leitura do já meninada texto do professor Paulo Otero que explica muito bem o elemento histórico e a consagração no direito administrativo deste instituto.

[12] Nesta Matéria recomendo a leitura do livro do Professor Mário Aroso de Almeida que aborda de forma pormenoriza este tema.