Blog: O ato administrativo, a sua impugnação após uma aceitação?

 

Blog: O ato administrativo, a sua impugnação após uma aceitação?

Bernardo Basto e Sá Ferronha subturma 4 nº61405

 

Perante a proposta de tema feita em sede de aula teórica pelo Professor Regente Vasco Pereira da Silva, decidi abordar o tema da aceitação dos atos administrativos. Perante este problema, o trabalho vai inserir-se na sua maioria com a aceitação de atos administrativos e as consequências desse facto jurídico perante a impugnação dos mesmos em Tribunal Administrativo.

O ato administrativo como sabemos é um modo de atuação da administração, sendo nomeadamente o principal meio que esta pode usar para exercer as suas funções, podendo, no entanto, recorrer também ao regulamento e ao contrato.

A sua função de persecução do interesse público, mesmo que em cumprimento de legalidade (ou juridicidade segundo alguma doutrina, que não engloba só a lei nacional, mas todas as restantes fontes de direito), ou não, pode por vezes promover ao conflito entre esse interesse e os direitos dos particulares legalmente protegidos.

Então, perante atos administrativos violadores dos direitos dos particulares, temos um tipo de pedido dentro da ação administrativa[1], que atualmente após a restruturação do CPTA cobre dois tipos de ação: Ação Administrativa e as ações Administrativas Urgentes.

A ação administrativa é então composta por diferentes pedidos, sendo um deles a impugnação de atos administrativos, onde incidirá a matéria do trabalho, nomeadamente na matéria da aceitação. Vemos a sua importância extrema na estruturação do Contencioso pois no artigo 37º do CPTA temos presentes os tipos de pedidos englobados na ação administrativa, sendo a impugnação de atos administrativos logo a primeira de todos a). Vemos por exemplo no artigo 50º do CPTA o objeto da ação da impugnação que se refere a atos administrativos nulos e anuláveis, para além disso os artigos 212/3 e 268/4 da CRP e o 4º ETAF atribuem aos tribunais administrativos a competência material destas questões.

Para além disso, é previsto na Constituição um direito de acesso aos tribunais podendo o particular recorrer à impugnação de atos administrativos, sendo, no entanto necessário dizer que, pode haver casos onde não se pode recorrer diretamente a uma tutela jurisdicional. Nestes casos é imperioso recorrer a meios administrativos como o recurso a superior hierárquico[2], o que impossibilita temporariamente ou permanentemente o recurso a meios judiciais.

Para que haja a possibilidade de impugnação em tribunais judiciais tem de estar previsto a concretização de pressupostos, que quando não verificados pressupõem uma exceção dilatória nos termos do artigo 89º do CPTA. Temos pressupostos gerais, que segundo a doutrina são a competência do tribunal, para além disso temos pressupostos relacionados com a parte, como a legitimidade ativa e a legitimidade passiva, o patrocínio judiciário, o interesse legítimo, a capacidade e personalidade judiciária.

No entanto há ainda alguma doutrina que impõem mais pressupostos para cada tipo de pedido que concretizam a pretensão da pessoa, no que à impugnação de ato administrativo diz respeito será um dos pressupostos especiais a aceitação (ou não) do ato administrativo[3] onde incidirá a matéria do blog.

Então para falarmos de impugnação de ato administrativo, temos de saber primeiro o que é um ato administrativo. Segundo a maioria da doutrina nomeadamente o Professor Vasco Pereira da Silva e o Professor Paulo Otero[4] o conceito donde se deve partir e concretizar a noção de ato têm de ser amplo, o que alarga o 52º do CPTA na matéria abrangendo uma larga quantidade de atos, sendo então ato administrativo segundo a lei no artigo 148º do CPA, uma decisão no exercício de poderes jurídico-administrativos produzem efeitos individuais e concretos, internos ou externos. O Professor Vasco Pereira da Silva[5] diz-nos que ato administrativo baseado na doutrina italiana é uma “conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução dos interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num administrado como ato regulador”, e como tal afasta as características que a doutrina alemã, nomeadamente Otto Mayer, referia como essenciais do ato administrativo, ou seja definitivo e executório. No entanto dentro da noção de ato administrativo é também preciso fazer a distinção entre atos impugnáveis e não impugnáveis pelo 51º do CPTA.

Primeiro, é preciso ter noção que o ato tem de violar direitos subjetivos do particular, sendo que esses direitos não são unicamente adstritos ao(s) particular(es) a que o ato se refere, mas sim todos aqueles que devido à multipolarização[6] dos efeitos jurídicos dos atos, sofrem violações dos seus direitos subjetivos ou vêm as suas esferas jurídicas a serem prejudicadas. Para além disso o professor Mário Aroso de Almeida[7] diz nos que pela letra do 51º será não só ato impugnável o ato estrito, mas todos aqueles que também tenham eficácia externa exemplo 51/2º, o professor diz de certa forma que a impugnabilidade do ato está estritamente ligada às características do mesmo. É de extrema importância mencionar que não são todos os atos administrativos impugnáveis, legalmente temos duas exceções, nomeadamente os atos que não trazem soluções reguladoras e inovadoras, que são os atos confirmativos e os atos executórios 53º, isto porque são atos dependentes do ato originário, há no entanto exceções que são o ato executório que tem carácter inovador, ou atos administrativos confirmativos quando não houve notificação ao lesado, esta norma 53/2 serve para tutelar pessoas que não são os destinatários diretos do ato administrativo. Mas tirando estes exemplos podemos dizer que em regra todos os atos são alvos de impugnação, menos aqueles que produzem efeitos estritamente internos, logo aqueles que a abrangência dos efeitos se resume aos órgãos administrativos ou administração, ou seja interorgânico.

Agora que sabemos que tipo de atos jurídicos podem ser impugnados temos então de saber os efeitos da aceitação destes atos no que ao contencioso administrativo diz respeito.

A aceitação é uma figura que já existia na nossa ordem jurídica faz algum tempo, no que ao processo civil diz respeito, tínhamos no artigo 632 do NCPC uma impossibilidade de recorrer ao recurso quando a decisão do tribunal era aceite pelo particular, isto porque no entender da lei e da doutrina da altura, não haveria interesse da parte que recorria se anteriormente aceitou o efeito da sentença.

Para a aceitação de ato administrativo, há mais dúvidas na doutrina quanto à sua admissibilidade pois ao contrário da função jurisdicional a função administrativa pode ser por vezes mais lesiva, e como tal, mais preocupante, não obstante, o CPTA prevê no seu artigo 56º que não pode uma pessoa impugnar a anulabilidade de um ato administrativo se anteriormente o aceitou expressamente ou tacitamente.

Retiramos deste artigo que, a aceitação de atos pode ser expressa ou tácita, e que a aceitação só pode ser dada a atos anuláveis, isto confirma a jurisprudência[8] e a maioria da doutrina que escreviam em favor da não possibilidade de aceitação de atos administrativos nulos, pois de acordo com o artigo 58º do CPTA a nulidade do ato pode ser invocada a qualquer tempo por qualquer interessado, para além disso se olharmos para o regime da invalidade dos atos administrativos podemos retirar que a regra é a anulabilidade. A nulidade está reservada para os casos mais graves da invalidade como retiramos do CPA, assim sendo, não faria sentido que o tratamento dado ás invalidades fosse a mesma, quando o fim máximo do contencioso administrativo fosse a tutela subjetiva do particular, e a pesar de a meu ver a existência do regime da aceitação por si só, ser uma forma de “validar” atos inválidos, usando de certa forma o desconhecimento do particular, permitir que este mesmo regime fosse aplicado também a atos nulos, seria abrir uma porta, no meu entender ilógica, para permitir a eficácia de atos que nunca deveriam ser eficazes em primeiro lugar, e que o próprio CPA e CPTA reiteram.

O princípio da segurança jurídica, da certeza, da confiança e do aproveitamento do ato que[9] justifica a manutenção dos efeitos do ato anulável, não se aplica ao ato nulo, e como tal, esta conceção das invalidades dos atos justificam a distinção feita entre ambos os tipos de invalidade.

Como disse a aceitação pode ser feita de forma expressa ou tácita, quer isto dizer que a primeira depende de uma atuação direta, como comunicação de aceitação, sendo a sua interpretação muito mais acessível, há, no entanto, na aceitação tácita mais dificuldades na sua interpretação pois não há uma comunicação direta, mas sim um comportamento que lei atribui como valoração de aceitação, exemplo uma sanção, há aceitação se houver o consequente pagamento.

Mas não chega só o mero comportamento da qual se retire a aceitação, o artigo 56º/2 ainda exige que seja espontânea e sem reservas de vontade de impugnar, exemplo, se a comunicação ou o comportamento demonstrarem desacordo quanto à legalidade do ato, então temos uma espécie de reserva que justifica a não aceitação. Para além disso a jurisprudência e a doutrina tem entendido que além destes dois pressupostos o particular tem de estar plenamente informado e esclarecido quanto ao ato e seu conteúdo[10].

Assim, tendo em conta que já falámos do ato, da impugnação do ato, na aceitação e quando a verificamos, temos agora de ver a sua natureza e os seus efeitos.

Olhando para a tese de Doutoramento da Professora Sandra Lopes Luís[11], a professora refere que a conceção jurídica dos atos segundo a doutrina italiana é ver a aceitação como um ato voluntário que visa a renúncia a um direito, ou posição jurídica, de certa forma a doutrina italiana está certa, mas temos de ter noção que não é uma renuncia ao direito subjetivo violado, pelo menos em Portugal, pois o ato pode ser positivo ao particular, pode no entanto corresponder parcialmente à pretensão da pessoa, por isso a aceitação não corresponde à renuncia do direito total ou da posição mas sim parcial, pode-se no entanto falar de uma renúncia ao direito de impugnação, de recorrer à justiça administrativa, aí podemos falar de uma renúncia a um direito da pessoa.

Mas mesmo esta teoria italiana é altamente discutível, em Portugal Vieira de Andrade diz-nos que “a aceitação é um ato jurídico voluntário ao qual a lei reporta um certo efeito de direito- a perda da faculdade de impugnar- independentemente de o particular ter ou não querido a efetiva[12] produção desse resultado” para além disso o professor diz tratar-se de um pressuposto negativo e especial que impossibilita o interessado de impugnar judicialmente, é um pressuposto relativo às partes[13]. Assim a não aceitação corresponderá a uma falta de pressupostos e como tal uma exceção não podendo a parte impugnar o ato.

Rui Machete[14] considera a aceitação como um requisito de legitimidade negativo, na qual a aceitação consiste no particular abdicar do seu interesse à posição favorável, renunciando ao seu interesse legítimo.

Podemos concluir que em regra geral a doutrina singulariza a aceitação como pressuposto, enquadrando-o na legitimidade ou no interesse[15], e havendo a sua concretização, corresponderá na impossibilidade de o particular impugnar o ato, havendo uma exceção.

No entanto contrariamente a esta doutrina o Regente Vasco Pereira da Silva defende que será melhor a recondução ao interesse em agir do processo Civil[16], tinha de haver segundo o professor possibilidade da revogação dentro do prazo dado de impugnação do ato administrativo, não há, no entanto, essa possibilidade de revogação, pois a lei não abre essa alternativa, assim o professor questiona a validade constitucional deste artigo tendo em conta o artigo 268/4 da CRP.

Podemos então concluir que a aceitação cairá em saber se entrará na legitimidade ativa ou no interesse ou se recai sobre uma matéria substantiva. Pessoalmente e tendo em conta todas as posições dos renomados professores, e com todo o respeito pelas suas teses, tendo a defender e concordar com a posição do professor Vasco Pereira da Silva, a verdade é que o fim total do contencioso administrativo é a tutela subjetiva dos direitos do particular, e como sabemos fazer depender a tutela desses direitos de um comportamento, que tanto pode ser expresso como tácito, principalmente nos casos em que é tácito, parece-me preocupante.

Apesar da relação entre administrado e administração ter sido alvo de uma mitigação da ideia horizontal de administração-súbdito, a verdade é que a administração por natureza estará sempre numa posição mais favorável que o administrado, e o administrado sabendo disso (e por vezes por mero desconhecimento) pode aceitar o ato mesmo sendo este ilegal, dando uma abertura à atividade da administração por vezes ilegal, o que a mim parece-me extremamente perigoso.

Como tal considero verdadeiramente que o artigo 56º do CPTA padece de uma inconstitucionalidade, mas tendo em conta os bons fins a que a norma defende, nomeadamente no que ao papel de filtro aos tribunais diz respeito, para evitar atuações abusivas, de venirum, creio que seja uma invalidade parcial, não total, será inconstitucional quando a aceitação vem de ato tácito, assim quando a aceitação é expressa e está de acordo com o artigo 56/2 creio não haver um problema, adicionando claro que nestes casos o particular tem de ser informado dos possíveis efeitos e ilegalidades subjacentes ao ato da administração, e que a falta dessa informação pode resultar na nulidade da aceitação por erro, logo vicio da vontade, mas também como possível razão de indemnização.

No entanto entendo a doutrina maioritária nomeadamente Carlos Cadilha e o Professor Aroso de Almeida[17] que defendem uma interpretação restritiva do 56/2 para garantir que o ato do particular é totalmente livre e sem reservas, no entanto, continuo a achar esta possível interpretação como uma porta demasiado aberta. Como tal acho melhor “cortar o mal pela raiz” e não possibilitar a intervenção desta figura nunca.

Em suma podemos retirar do presente trabalho o seguinte:

Se a legislação se mantiver a mesma e não houver a intervenção do Tribunal Constitucional, podemos ver a aceitação como um pressuposto especial do pedido de impugnação, na qual a sua falta pode corresponder a uma exceção e consequente extinção da instância, esta aceitação pode ser tácita ou expressa e só pode ser referente a atos anuláveis e nunca a atos nulos.

Servindo de uma espécie de filtro para evitar a proposição de ações em utilidade, sendo um pressuposto especial, e autónomo segundo alguma doutrina, ou remetendo-se ou para a o interesse ou legitimidade, e quando há então aceitação teremos uma exceção como anteriormente disse por falta de pressuposto.

 

Trabalho realizado por Bernardo Basto e Sá Ferronha, 61405 subturma 4

 

Bibliografia:

Vasco Pereira da Silva “O contencioso administrativo no divã da Psicanálise”, Almedina

Vasco Pereira da Silva “Em busca do Ato Administrativo Perdido”, Almedina

Sérvulo Correia, Da Ação Administrativa Especial à nova Ação Administrativa, Nos Cadernos de Justiça Administrativa nº106

Tese de mestrado de Cristina Maria Pina Alves Moreira, A Aceitação do ato administrativo”

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina

Colaço Antunes, A Teoria do Ato e a Justiça Administrativa, Coimbra 2006

Vieira de Andrade, A aceitação do ato administrativo 

Sandra Lopes Luís, tese de Doutoramento A Aceitação do Ato

Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, “Comentário ao CPTA”, 2005

Vieira de Andrade A justiça Administrativa Lições, Almedina 2011

Rui Machete Sanação do Ato Administrativo Inválido

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[1] Foge à noção estruturada, antigamente usada no CPTA, que dava um papel central no processo administrativo à impugnação de atos administrativos. Sobre esta matéria A Teoria do Ato e a Justiça Administrativa, Coimbra 2006, Colaço Antunes

Sobre a ação administrativa e a sua atual estruturação temos a literatura do Professor Sérvulo Correia, Da Ação Administrativa Especial à nova Ação Administrativa, Nos Cadernos de Justiça Administrativa nº106, mas também o próprio livro do Regente Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição Almedina

[2] Esta necessidade de recurso hierárquico e sua obrigatoriedade levanta enormes questões na doutrina, nomeadamente no que à sua legalidade diz respeito, o professor Vasco Pereira da Silva defende ser inconstitucional, para além disso, diz que como o CPTA não faz nenhuma referência ao recurso hierárquico deve se considerar que houve uma revogação tácita, no entanto uma parte da doutrina ao longo do tempo tem sido a favor da sua existência como Professor Vieira de Andrade que devido à sua celebridade de decisão, mas também porque funciona como filtro para as instâncias judiciais e por ser menos dispendioso para o particular e para o Estado.

[3] No que nesta matéria diz respeito a tese de mestrado de Cristina Maria Pina Alves Moreira, A Aceitação do ato administrativo, mas também Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina

[4] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, apresenta a distinção entre ato administrativo interpretado amplamente ou restritivamente.

[5] Vasco Pereira da Silva “Em busca do Ato Administrativo Perdido”, Almedina

[6] Esta tese foge à ideia antiga de que a doutrina alemã e alguma doutrina portuguesa, nomeadamente Marcello Caetano, defendiam que o ato administrativo é executório e os efeitos resumem-se unicamente ao alvo do ato, no entanto a maioria da doutrina atualmente tem uma visão totalmente diferente e defende a multilateralidade ou multipolarização dos efeitos, nomeadamente o Professor Vasco Pereira da Silva afirma isso, “Em busca do ato administrativo perdido”

[7] Aroso de Almeida, Manual de Direito Administrativo, Almedina

[8] Nesta matéria é de certa forma abordada levemente pelo acórdão do STA de 23/07/1992

[9] Erradamente na minha opinião, mas percebo o ponto do legislador na manutenção dos efeitos do ato jurídico anulável

[10] Neste tema temos por exemplo o Professor Vieira de Andrade que no seu texto A aceitação do ato administrativo, mas também o professor Mário Aroso de Almeida Manual de Processo Administrativo Almedina 2016 Página 304

[11] Sandra Lopes Luís, tese de Doutoramento A Aceitação do Ato

[12] Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, “Comentário ao CPTA”, 2005 anotação ao artigo 56

[13] Vieira de Andrade A justiça Administrativa Lições, Almedina 2011

[14] Rui Machete Sanação do Ato Administrativo Inválido

[15] Neste sentido defende o Professor Carlos Alberto Cadilha

[16] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, página 373 e 374, dizendo perentoriamente que se trata de algo diferente da legitimidade, mas sim do interesse.

[17] Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo Administrativo nos Tribunais Administrativos, isto porque no entender dos professores este preceito se não interpretado restritivamente é inconstitucional pois viola a garantia Constitucional de acesso aos tribunais por parte do Particular.