Influência do artigo 4º/1 do ETAF na delimitação de jurisdição administrativa e fiscal face à reforma de 2015, com especial incidência na alínea o)
A reforma desencadeada em 2015 no contencioso administrativo português implicou um conjunto de alterações ao ETAF, sobretudo no âmbito material da jurisdição administrativa.
O art.4º do ETAF encabeçou a inovação mais significativa através de um conjunto de diversificado de alterações, implicando a própria alteração da sua estrutura. Desde logo, pelo facto de, fruto desta reforma, o art.1º/1 do ETAF se ver desprovido do seu carácter de cláusula geral, ao remeter para os “litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4 deste Estatuto”.
No seu texto de 2002, o art. 4º continha um elenco não exaustivo das matérias sujeitas à jurisdição dos tribunais administrativos, i.e., continha uma enunciação a título de exemplo dos litígios aos quais os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal se revelavam competentes. Ao passo que a sua versão de 2015, figura uma enumeração taxativa com vista a facilitar a atividade interpretativa e aplicação do direito, ao tornar mais clara a delimitação dos litígios cuja apreciação cabe aos tribunais administrativos. Todavia, note-se que, que este elenco fechado é meramente aparente, fruto do cláusula aberto da al.o)[1] que mais à frente será objeto de análise.
Com recurso a uma lista de matérias onde esta jurisdição se encontra incluída, procede a uma delimitação positiva nos números 1 e 2 e, a uma delimitação negativa, nos números 3 e 4, estabelecendo assim o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais.
Importa referir a propósito o âmbito da jurisprudência administrativa e fiscal cuja previsão se encontra no art. 212º/3 CRP faz referência aos meios processuais “que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, como resulta da própria letra da lei. Todavia, o entendimento da jurisprudência e da doutrina, tem considerado que a norma constitucional não constitui uma reserva material absoluta de jurisdição, mas antes se figura como âmbito-regra ou garantia institucional representando uma certa liberdade de conformação para o legislador ordinário, cujo limite é a sua descaracterização no seu conteúdo essencial.
Em termos práticos, a solução advogada implica definir perante a normal legal qual a jurisprudência competente, tendo em conta a natureza da relação jurídica inerente ao litígio e, caso se conclua pela natureza administrativa, impõe-se seguidamente averiguar se a solução descaracteriza a jurisdição administrativa. O art.212º/3 da CRP contém verdadeiramente uma cláusula geral definidora do modelo típico compatível consagrando possíveis adaptações ou desvios, desde que tal não prejudique o seu núcleo caracterizador. Os tribunais administrativos são competentes para dirimir todos os litígios emergentes das relações jurídico administrativas, salvo derrogação. Todavia, o conceito de relação jurídica administrativa concretiza-se através dos critérios constantes do art.4 do ETAF[2].
O ETAF no seu art. 4º procede a uma delimitação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal com base nos critérios por ela estabelecidos.
A maioria das matérias que se encontram elencadas no art. 4º pertencem à jurisdição administrativa e fiscal ou encontram-se excluídas do seu âmbito por força do critério do art.212º/3 CRP, que incumbe os tribunais administrativos e fiscais de dirimirem litígios emergentes das relações administrativas e fiscais[3].
Tendo em conta a diminuta extensão da análise para efeitos acadêmicos optou-se por analisar apenas alínea o) do art.4º do ETAF. Alínea esta cuja letra da lei se traduz no seguinte: “Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores”. O preceito em causa adota um critério material que tem por base a relação jurídica administrativa. Para perceber o alcance deste preceito torna-se então necessário determinar o que se entende por relação jurídica administrativa.
Citando MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[4], uma relação é jurídica quando o Direito lhe atribui relevância, estabelecendo o respetivo regime regulador; tratando-se duma relação jurídico-administrativa, quando essa relevância lhe seja atribuída pelo Direito Administrativo, decorrendo do respetivo regime disciplinador de normas de Direito Administrativo. Uma relação jurídica deve ser qualificada como uma relação jurídica administrativa quando lhe sejam aplicadas normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais a todos ou alguns intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada.
Importa salientar alguns tipos de situações que são objeto de inclusão por força da alínea o) do art.4º/1 do ETAF:
As primeiras, respeitantes à atribuição de indemnizações devidas fruto da imposição de sacrifícios por razões de interesse público. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA considera indiscutível a natureza jurídica administrativa deste grupo de situações, pois a jurisdição administrativa fora sempre considerada competente, ainda antes da instituição da regra pelo ETAF, considerando-se implícita antes da própria revisão de 2015.
Todavia, configura-se como regra geral, pelo que poderá ser afastada por regras especiais, mais concretamente pelo Código das Expropriações, que atribui competência aos tribunais judiciais em matéria de indemnizações devidas por expropriações, servidões e requisições administrativas, ou por disposições avulsas, que confiram competência respeitante a indemnizações por sacrifício.
Outra situação decorre da alínea a) do art.4º do ETAF que confere competência genérica para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares no âmbito das relações jurídicas administrativas, fundadas em normas de Direito Administrativo ou em atos jurídicos praticados ao abrigo de normas de Direito Administrativo.
Por fim, para efeitos da exposição, faz-se referência à alínea j) do art.4º do ETAF que admite duas possibilidades: ou nos remete para outra alínea; ou caso o litígio não corresponda a nenhuma das previsões das espécies identificadas nas referidas alíneas, remete-se para o critério do art.4º/1/o) estando a sua inserção no âmbito da jurisprudência administrativa dependente da aplicação do respetivo critério.
Esta última via refere-se a litígios inter-administrativos que pode ocorrer tanto no âmbito das relações jurídicas de cooperação entre as entidades públicas envolvidas, não implicando poderes de autoridade, tal como no âmbito de relações jurídicas paritárias. Sendo que, tanto os litígios entre particulares como os litígios de pessoas coletivas públicas ou entre órgãos públicos, só se veem incluídos nesta alínea caso sejam resultantes de relações jurídico-administrativas, i.e., se as pretensões do litígio em causa se encontrarem sustentadas em normas de Direito administrativo ou ato jurídicos praticados ao abrigo destas[5].
Assim sendo a própria intenção de consolidação e clarificadora das soluções constantes da versão 2002-2004 do ETAF, ficaram aquém das próprias expetativas do legislador[6], pois a contínua reforma do contencioso administrativo representa ainda uma necessária mudança no aparelho judicial, de forma a não comprometer por razões extrajurídicas, a dogmática jurídica e a boa aplicação do direito. As soluções protagonizadas pelas alíneas n) e o) ou do real alargamento do âmbito da jurisdição administrativa, atribuindo-se ao juiz administrativo, a devida competência para resolução de litígios, incidentes sobre as relações jurídicas administrativas, frustrariam assim as expetativas.
Face a exposição pode-se concluir que, embora o artigo 4 do ETAF se apresenta como um elenco aparentemente fechado, tal não se verifica, pois a alínea em estudo, alínea o), acaba por consagrar um critério subsidiário e residual cujo âmbito de jurisdição reconduz a competência aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal.
Carolina Barreira Martins da Costa
Aluno nº 58254
Subturma 4
[1] Amado Gomes, C., Fernanda Neves, A., & Serrão. T. (2016).Comentário à revisão do ETAF e do CPTA.
Lisboa, AAFDL.
[2] Canela, Maria Helena Barbosa Ferreira – A amplitude da competência material dos tribunais administrativos em sede de ações relativas a responsabilidade civil contratual. Coimbra: Coimbra Editora.
[3] Almeida, Mario Aroso de. (2018) Comentário ao Código de processo nos tribunais administrativos
Coimbra: Edições Almedina. Pg 17 -28
[4] Almeida, Mario Aroso de. (2020) Manual de Processo Administrativo
Coimbra, Edições Almedina. pg.182-183
[5] Almeida, Mario Aroso de. (2020) Manual de Processo Administrativo
Coimbra, Edições Almedina. pg. 182-186
[6] Amado Gomes, C., Fernanda Neves, A., & Serrão. T. (2016). Comentário à revisão do ETAF e do CPTA.
Lisboa, AAFDL
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