Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias | Inês de Albuquerque Fevereiro | nº61042

Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias

Inês de Albuquerque Fevereiro | nº61042

Supremo Tribunal Administrativo | 29-02-2019 | Processo nº016/19.3BALSB

1.       Resumo 

O presente acórdão (acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 26-02-2019, processo nº 016/19.3BALSB) aborda um pedido de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. 

Estamos perante um meio processual (processo principal urgente) de proteção de direitos, liberdades e garantias, encontra-se previsto nos artigos 109º a 111º do Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos (CPTA), sendo uma imposição constitucional (artigo 20º/5 da Constituição da República Portuguesa – CRP). 

Desde logo é de salientar que a mesma tem um âmbito suficientemente alargado, de modo que abrange todo e qualquer direito, liberdade, e garantia, pelo que, e à luz do disposto no artigo 17º da CRP, deve poder abranger igualmente os direitos de natureza análoga. 

Ora, este meio processual serve para se obter, num curto prazo de tempo (não há qualquer prazo para a propositura destas intimações), uma intimação, que tanto pode ser dirigida contra uma entidade pública como contra um particular, e que se destina a assegurar o exercício de direitos, liberdades e garantias. Assim que esta intimação seja proposta, a sua tramitação é, em princípio, ultra-simplifcada. 

Através deste meio processual podem ser obtidas decisões que imponham à administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa que se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia (realço que, desde que para o efeito não se revele possível ou adequado o recurso à tutela cautelar). 

Em si, funciona como uma proteção acrescida (para além da proteção dos direitos pessoais) devido à sua substância e especial ligação destes direitos à dignidade da pessoa humana, e principalmente, na sua oportunidade, pela consciência do perigo acrescido da respetiva lesão nas sociedades atuais.  

2.       Introdução 

O acórdão mencionado remete-nos para análise do pedido urgente do processo administrativo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 109º a 111º do CPTA.

A situação decorre da greve de enfermeiros, a realizar entre os dias 14 de janeiro e 28 de fevereiro de 2019, promovida e decretada pelo Sindicato Democrático dos Enfermeiros de Portugal (SINDEPOR) e a Associação Sindical Portuguesa dos Enfermeiros (ASPE).

No entanto, na sequência do decretamento desta greve, no dia 7 de fevereiro de 2019 foi publicada uma Resolução de Conselho de Ministros (RCM nº27-A/2019) que reconheceu a necessidade de requisição civil de enfermeiros em situação de greve e ainda foi também publicada uma Portaria (nº48-A/2019) que requisitava os enfermeiros que exerciam funções em certos centros hospitalares para se mostrarem necessários a assegurar o cumprimento dos serviços mínimos, no seguimento desta greve.

Devido a estas publicações, o SINDEPOR intentou uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, no qual se pedia para o Conselho de Ministros e o Ministério da Saúde fossem intimados a revogar os atos administrativos que determinaram a requisição civil ou que os mesmos se abstenham da prática de quaisquer atos de execução.

No entanto, por um lado à luz do Código de Procedimento Administrativo, não é possível a revogação de atos administrativos com fundamento na sua ilegalidade. Por outro lado, a requisição civil impõe que se cumpram os serviços mínimos previamente fixados e que alegadamente não estariam a ser respeitados, ou seja, se a requisição civil fosse considerada ilegal, nem por isso os enfermeiros ficariam desobrigados de cumprir os serviços mínimos.

Por fim, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo julgaram improcedente a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. 

3.       Enquadramento

Antes de mais, este meio processual criado pelo CPTA não surgiu do nada, foi o resultado de um processo de maturação, legislativa e doutrinal, sobre o tema da proteção jurisdicional específica de direitos fundamentais (aliás, os antecedentes desta figura processual retomam, pelo menos à revisão constitucional de 1989 que pela primeira vez, se tentou introduzir na Lei Fundamental o recurso de amparo).

A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias encontra-se prevista nos artigos 109º a 11º do CPTA, como já foi anteriormente mencionado, sem embargo de outras disposições dispersas relevarem para a caracterização do seu regime, tendo como pressupostos processuais essenciais para a existência da lide: 

1.       A competência do tribunal – artigo 4º/1/a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e os artigos 16º e seguintes do ETAF, mais concretamente o artigo 20º/5 (dispõe que os processos de intimação que não sejam relativos a pedidos de intimação para prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões, devem ser instaurados “no tribunal da área onde deva ter lugar o comportamento ou a omissão pretendidos”);

2.               O prazo de apresentação do pedido – não está sujeita a qualquer prazo.

Salienta-se que, a admissibilidade de um pedido de intimação tem os seguintes requisitos para que o tribunal conheça do mérito do pedido: 

1.       O objeto – a tutela dos direitos constantes do Título II da Parte I da CRP, bem como outros direitos fundamentais dispersos por outras secções da Lei Fundamental que revistam natureza análoga, nos termos do artigo 17º da CRP. Será um dos três, o objeto, para prevenir ou fazer cessar a violação de um direito, liberdade ou garantia do particular:

o   Condenação da administração na emissão de um ato administrativo ou na cessação dos efeitos deste;

o   Condenação da administração na adoção de uma conduta material, ou na abstenção de uma determinada conduta material;

o   Condenação da administração na emissão de um regulamento de execução, ou na revogação substitutiva de um regulamento de execução ilegal. 

2.       A legitimidade das partes – existem dois tipos de legitimidade, a legitimidade ativa e passiva:

o   Na legitimidade ativa, é parte legitima para requerer intimação todo aquele que alegar e provar sumariamente a ameaça de uma lesão (ou início de uma lesão) de direito, liberdade ou garantia através de uma ação ou omissão;

o   Na legitimidade passiva, nos termos do artigo 109º do CPTA, indica como possíveis requeridos da intimação, quer a administração (nº1), quer outras entidades que exerçam funções materialmente administrativas (nº2), mas não entidades integrantes da comunidade europeia. 

3.       A urgência e a indispensabilidade;

o   Para VIERIA DE ANDRANDE, este meio processual está contaminado por uma “certa psicose de urgência”, com efeito, nos termos do CPTA, a urgência pode revestir quatro graus:

§  Urgência ordinária – dá ao requerido sete dias para responder ao pedido e ao juiz cinco dias para decidir, uma vez concluídas as diligências necessárias (artigo 110º/2 do CPTA);

§  Urgência moderada – obriga a uma ponderação mais profunda dos interesses em confronto e que conduz à adoção de um processo mais complexo, previsto nos artigos 87º e seguintes (indicação e citação de contrainteressados, possível intervenção do Ministério Público, despacho saneador, instrução, discussão da matéria de facto, julgamento), mas com os prazos reduzidos a metade63 (artigo 110º/3 do CPTA);

§  Urgência especial – nos termos do artigo 111º/2, pode justificar que o juiz encurte o prazo concedido ao requerido para apresentar a sua defesa de sete para quatro dias;

§  Urgência extraordinária – com base no mesmo nº 2 do artigo 111º, que leva o juiz a optar pela realização de uma audiência oral no prazo de 48 horas, na qual decide o destino do pedido.

o   Saliento que, a subsidiariedade do artigo 109º/1 está em estreita ligação com a indispensabilidade (absoluta e incontornável necessidade da intimação para assegurar a possibilidade de exercer o direito); 

4.       O respeito pela subsidiariedade – nos termos do artigo 109º/1/2ªParte – em face do artigo 131º do CPTA:

o   A subsidiariedade significa que a possibilidade de utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não depende apenas da impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de qualquer providência, antes tem também como pressuposto a inexistência de qualquer outro meio processual especial de defesa de direitos, liberdades e garantias determinados. 

5.       Podem ainda observar-se ainda os requisitos constantes do artigo 89º/1 do CPTA – que podem objetar ao conhecimento do mérito do pedido, nomeadamente a ineptidão da petição, a falta de personalidade ou capacidade judiciária do autor, a ilegalidade da coligação, a litispendência ou caso julgado.

    Do ponto de vista da tramitação a seguir, pode, assim, dizer-se que o modelo comporta quatro possibilidades distintas:

1.       Modelo normal: corresponde aos processos desencadeados em situações de urgência normal e que apresentam uma complexidade normal de apreciação. Está regulado no artigo 110º/1 do CPTA.

2.       Modelo mais lento do que o normal: corresponde aos processos desencadeados em situações de urgência normal, mas cuja apreciação se reveste de uma complexidade fora do normal. Por remissão do artigo 110º/º2 do CPTA, este modelo é o da ação administrativa (artigo 78º e seguintes do CPTA), com os prazos reduzidos a metade.

3.       Modelo mais rápido do que o normal: corresponde a processos desencadeados em situações de especial urgência. Por remissão do artigo 110º/3/a) do CPTA é o modelo regulado no nº1 do mesmo artigo, mas com redução do prazo aí previsto para a citação do requerido.

4.       Modelo ultrarrápido: corresponde a processos desencadeados em situações de extrema urgência e segue termos informais muito simplificados, que podem passar pela audição do requerido por qualquer meio de comunicação, o que inclui o telefone (artigo 110º/3/ do CPTA), ou resumir-se à já referida realização, em 48 horas, de uma audiência oral, no termo da qual o juiz decidirá de imediato (artigo 110º/3/c) do CPTA).

Para o professor VIERA DE ANDRADE, deve-se restringir o âmbito de aplicação da intimação às situações em que a decisão administrativa ou a sua omissão viole direta e imediatamente o conteúdo concretizado de um direito, liberdade e garantia. Esta tese restritiva do professor VIEIRA DE ANDRADE exige que conteúdo do direito, liberdade e garantia tem de estar suficientemente concretizado para se permitir uma tutela jurisdicional.

Esta interpretação pode ser duvidosa e arriscada, podendo questionar se este grau de concretização tem de estar contido na norma constitucional, ou se pode, na verdade, ser dado apenas pela norma ordinária? Para o professor VIEIRA DE ANDRANDE, só é realmente permitido no primeiro caso.

Saliento que, para o professor VASCO PEREIRA DA SILVA, este meio processual, com origem no contencioso francês, tem sido pouco utilizado, utiliza-se mais em casos políticos para criar movimento da opinião pública.

Realço que, segundo o professor CARLOS AMADO GOMES, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, brilharia muito mais no sistema anterior, altamente deficitário em sede de ações condenatórias. No contexto atual, este meio processual constitui mais uma modalidade de tutela célere daqueles direitos, ainda que fadada para uma utilização pouco frequente ou rara, a intimação é um contributo de vulto para o reforço do princípio da tutela jurisdicional efetiva no âmbito do contencioso administrativo.

4.       Considerações finais

No acórdão em concreto analisado é importante ter em conta que “a requisição civil apenas visou o cumprimento dos serviços mínimos que o Tribunal Arbitral já impusera e que o próprio sindicato não contesta”, que não comprimiu o direito fundamental de todos os trabalhadores à greve, por outras palavras, não lesou o direito à greve dos enfermeiros, simplesmente pretendeu salvaguardar e garantir os serviços mínimos (por exemplo, direito à saúde a pacientes que necessitavam de cirurgias prioritárias). 

No meu ponto de vista, com base no princípio da proporcionalidade, não estávamos perante qualquer lesão do direito à greve, por isso não existia o caráter de “especial urgência” que justificasse o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (com certeza, que tendo em conta a inexistência de uma situação de urgência, incumbe ao julgador, na mesma, avaliar as circunstâncias do caso e os fundamentos que justificaram o recurso àquele meio processual).

Aliás, saliento novamente o que o professor Vasco Pereira da Silva menciona acerca de que este meio processual tem uma forte utilização para a opinião pública, tendo em conta a realidade da situação do acórdão, os enfermeiros podiam ter realizado a greve, sem a maioria dos portugueses ter tido sequer conhecimento da requisição civil do Governo, acabando por ter impacto na mesma a greve na comunicação social, desta forma, foi um impacto totalmente diferente, aliás, até desviou as atenções da verdadeira intenção da greve.

Posto isto, sinto que é crucial que este meio processual seja utilizado com cautela e não como um meio de criar atritos na opinião pública.

5.       Bibliografia 

VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição;

M. AROSO DE ALMEIDA / C. FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2017;

 J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa – Lições, 17.ª ed., 2019, Coimbra, Almedina;

Veja-se também, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 26-02-2019, processo nº 016/19.3BALSB;