LEGITIMIDADE ATIVA NA IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS: INTERESSE DIRETO E PESSOAL

I CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Antes de começar a analisar o tema do art. 55º/1 alínea a) é necessário fazer um conjunto de considerações iniciais.

Em primeiro lugar, compreender o que se entende por legitimidade processual.

De forma sintética, a legitimidade processual divide-se em legitimidade ativa e legitimidade passiva.

Tem legitimidade ativa quem alegue a titularidade de direitos subjetivos, ou posições substantivas de vantagens (1), ou seja, quem alegue ser parte na relação material controvertida.

Por outro lado, tem legitimidade passiva quem foi demandado pelo autor, como sujeito às obrigações e deveres simétricos dos direitos subjetivos alegados pelo autor (1).

Temos uma primeira parte do art. 10º/1 que adota o mesmo critério do art. 9º/1 (relação material controvertida) e depois temos a segunda parte do mesmo artigo que alarga a legitimidade passiva com base na titularidade de um “interesse contraposto ao do autor”.

II LEGITIMIDADE ATIVA NA IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Em primeiro lugar há que estabelecer que o art. 9º/1 consagra o regime geral em matéria de legitimidade ativa, sendo que o mesmo é afastado quando esteja em causa um regime especial, como é o caso do regime da impugnação de AA, consagrado no art. 55º; do regime de condenação à prática do ato devido, art. 68º/1; do regime do contencioso dos regulamentos, artigos 73º e 77º; do regime da validade e execução dos contratos, art. 77º-A e do regime dos processos declarativos urgentes, arts. 97º e ss.

O art. 55º é um artigo que abarca todos os tipos de interesse que podem constituir a ação impugnatória.

Abarca o interesse individual (direito ou interesse especifico do individuo, caracterizado como um interesse pessoal e direto); abarca, igualmente, o interesse público (subjetivado no interesse do estado e das demais entidades territoriais regionais e locais, quer através das pessoas coletivas públicas, quer através do MP); abarca o interesse difuso (entendido como um interesse relativo à comunidade globalmente considerada ou a um grupo indeterminado de cidadãos que se expressa através da relação a um certo bem jurídico, por ex. a saúde ou o ambiente, e que pode ser levado a cabo por qualquer das entidades referidas no art. 9º/2); e por fim um interesse coletivo (caracterizado como um interesse  particular comum a certos grupos ou categorias organizadas de cidadãos e que está ligado a certos valores sócio económicos ou sócio profissionais).

Este art. 55º consagra a respeito do interesse legitimador de impugnação de um ato administrativo um conjunto de interesses que não se limitam à “titularidade da relação material controvertida” estabelecida no art. 9º CPTA.

III INTERESSE PESSOAL 

Agora entrando na matéria relativa ao art. 55º/1 alínea a).

A alínea a) faz depender a legitimidade do impulso processual a título individual, da existência de uma titularidade “de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. 

Sendo que este interesse pessoal é definido (2), pelos professores Aroso de Almeida e por Carlos Cadilha, como a utilidade, benefício ou vantagem, de natureza patrimonial ou meramente moral, que poderá advir da anulação do ato impugnado e que não tem de corresponder à titularidade de um direito subjetivo ou de interesse legalmente protegido, mas que pode resultar da invocação de um mero interesse de facto.

Igualmente neste sentido, o Acórdão do STA, Processo nº 1614/03 de 1 de abril de 2004 (3), que refere que tem legitimidade ativa quem retire da anulação um benefício específico para a sua esfera jurídica, mesmo que a norma alegadamente violada não vise a proteção de um bem jurídico próprio (por ex. a situação de um proprietário do prédio vizinho em relação à construção que ofende normas urbanísticas).

No entendimento do professor Mário Aroso de Almeida, apenas o interesse pessoal é verdadeiramente um pressuposto processual da legitimidade. Entende este professor que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou a declaração de nulidade do ato impugnado é uma utilidade pessoal, sendo considerado parte legitima pois alega ser ele o titular do interesse em juízo.

É conferida legitimidade ativa, igualmente, ao que beneficiam de uma ocasional situação de facto ou de um ato de tolerância do poder público.

A pessoalidade do interesse é o que distingue a impugnação a título individual do direito de ação popular.

O interesse é pessoal quando o interessado retira para si proprio uma utilidade concreta da anulação do ato impugnado, ainda que esse interesse possa ser comum a um conjunto de pessoas ou que, também, favoreça um conjunto de pessoas diferentes.

O interesse deixa de ser pessoal quando pertente a uma coletividade em geral, ou a certa comunidade ou a certos grupos organizados de cidadãos prosseguindo interesses coletivos e difusos.

 

IV INTERESSE DIRETO 

Quanto ao interesse direto, o interessado deve ter um interesse atual e efetivo na anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo. 

Neste sentido, o Acórdão do Tribunal Central do Sul, Processo nº 5812/10, de 8 de março de 2012 (4), referiu que o interesse invocado deve consistir num benefício ou utilidade com repercussão imediata na esfera jurídica do interessado e não num mero interesse reflexo ou mediato.

Sendo que este interesse direto deve ser apreciado, por referência ao conteúdo da petição inicial, em função das vantagens que o recorrente alega poderem advir-lhe da anulação do ato, sendo, igualmente, a posição seguida pelo Supremo Tribunal Administrativo. 

Ficando excluídas as situações de interesse reflexo, indireto, eventual ou meramente hipotético.

O Professor Mário Aroso de Almeida entende que o requisito do interesse direto se prende mais com o interesse processual e não tanto com a legitimidade processual. Prende-se com o facto de saber quando é que existe a necessidade de uma efetiva tutela judiciária, ou seja, tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir.

Daí que seja de excluir a legitimidade ativa por falta de interesse direto para a impugnação do ato de admissão de um concorrente num concurso por parte dos demais concorrentes admitidos, uma vez que esse ato não prejudica direta e imediatamente a posição relativa dos outros concorrentes na graduação final. Neste sentido, temos o professor Mário Aroso de Almeida (5) e a decisão por parte do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº 1956/03, de 28 de agosto de 2002 (6). 

Um ato pode ser por si impugnado, por ex. pelo Ministério Público, mas tal não significa que o interessado em causa tenha legitimidade ativa para impugnar certo ato.

A doutrina tem vindo em certos domínios a relativizar o requisito do interesse direto.

Daí que em certas circunstâncias tenha sido admitida a impugnação do ato de nomeação do júri do concurso, por parte das pessoas que devendo ter sido nomeadas para o júri o não foram, pelo que se projeta diretamente na esfera jurídica destas, tendo os mesmos legitimidade para impugná-lo.

Já em relação aos meros participantes do concurso, por se tratar de um ato meramente preparatório, não resultando uma definição que se projete diretamente na sua esfera jurídica, os mesmos não terão legitimidade para impugnar por falta de interesse direto.

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº32357, de 22 de setembro de 1994 (7), refere que há que atender às normas cuja violação o concorrente invoca para fundar o pedido de anulação desse ato e apurar que interesses tais normas visam tutelar. Se esses interesses forem, além do interesse de boa administração, ou seja, interesses próprios dos administrados, que nessa medida serão interesses legalmente protegidos, há uma lesão dos mesmos imputável ao ato impugnado, que dessa forma adquire relevância externa e os concorrentes têm interesse direto na impugnação do mesmo.

No que toca à impugnação de pareceres vinculativos.

No entender do Professor Mário Aroso de Almeida (8), como os pareceres vinculativos decidem em que sentido devem decidir os órgãos que por eles se encontram vinculados, os mesmos podem ser impugnados pelas entidades a que estes órgãos pertencem ( art. 55º/1, alínea c) CPTA) ou pelos próprios órgãos que vinculam quando estes pertençam à mesma entidade pública a que pertencem os órgãos que os emitiram (art. 55º/1 alínea d) e c) CPTA).

Mas como os efeitos dos pareceres vinculativos se esgotam no âmbito das relações que se desenvolvem entre o órgão que os emite e aquele que por eles se encontra vinculado, entende o professor, que não parece que o requerente que aguarda a decisão final a proferir no termo do procedimento tenha interesse direto na sua impugnação.

No entanto, a doutrina tem sido mais permissiva admitindo que o interessado recorra a um género de tutela antecipada, através da impugnação direta dos pareceres vinculativos desfavoráveis aos seus interesses.

 

Patrícia Maria Jacinto Caseiro, nº 60977, subturma 4, turma A, 4º ano.

 

 

Bibliografia:

(1) O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Vasco Pereira da Silva, 2ª edição de 2014

(2) Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Mário de Aroso Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 4ª edição de 2018

(3) Acórdão do STA Processo nº 1614/03 de 1 de abril de 2004

(4) Acórdão do Tribunal Central do sul, Processo nº 5812/10, de 8 de março de 2012

(5) Manual de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, Almedina, 2012

(6) Supremo Tribunal Administrativo, Processo nº 1956/03, de 28 de agosto de 2002

(7) Supremo Tribunal Administrativo, 1ª secção, Contencioso Administrativo, 3º trimestre, II, 19994 página 6314-6322

(8) Manual de Processo Administrativo, Mário Aroso de Almeida, Almedina, 2012