Litígios intra e interorgânicos no CPTA de 2015
1. Introdução
No CPTA de 2015 foram dedicadas
disposições especiais para resolver os conflitos dentro da Administração, na
moderna realidade da atividade administrativa, tendo em conta a proliferação de
entidades administrativas, de órgãos administrativos e a maior necessidade de
distribuição de competências, os órgãos têm sido colocados em posições de
antagonismo perante outros órgãos administrativos[1],
neste caso estamos perante litígios emergentes de relações interorgânicas, mas
também são frequentes os litígios entre membros dos próprios órgãos, colegiais,
os chamados litígios emergentes de relações intraorgânicas.[2]
Assim sendo, o CPTA procedeu à
criação de preceitos específicos, referimo-nos em específico ao art.55º/nº1.
al. d), para conferir legitimidade aos órgãos de para impugnarem atos de outros
órgãos da mesma pessoa coletiva, e o art.55º/nº1 al. e) que reconhece
legitimidade aos presidentes dos órgãos colegiais para impugnarem atos dos respetivos
órgãos.
2. Litígios
interorgânicos
No âmbito dos litígios
interorgânicos continua a ser referência a obra de Pedro Gonçalves[3]
“a Justiciablidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva”
publicada nos Cadernos de Justiça Administrativa, nº35.
A circunstância de as pessoas
coletivas estarem dotadas de mais do que um órgão reclama uma área precisa de
intervenção de cada órgão, e, portanto, da delimitação das suas competências.
Cada órgão é, portanto, responsável por um conjunto de matérias, tendo uma
esfera de ação própria, e podendo por isso mesmo ser reconhecido como um
“complexo subjetivado de competências”.[4]
Por este motivo, o CPTA admite,
neste preceito, a impugnabilidade de atos que, no plano Intra administrativo,
sejam praticados por órgãos de uma entidade pública e se dirijam a outros
órgãos pertencentes a essa mesma entidade[5]
Enquanto que nas relações
externas os órgãos da administração são meras “unidades de atuação da pessoa
coletiva”, portanto, apesar de atuarem por intermédio próprio ainda são é a
própria pessoa coletiva[6]
Diferentemente, nas relações
internas como os órgãos exercem as suas competências são ou podem ser
considerados nesse espaço interno como “sujeito de direito”, isto é, “sujeitos
de ordenação e de imputação final (não apenas transitória) de poderes e
deveres”. No entanto, não deve ser seguida a orientação de que estes têm
personalidade jurídica, o ponto fulcral está no facto de que a subjetividade
jurídica pode existir em substratos despersonalizados.[7]
Assim sendo, apesar de não terem
personalidade jurídica, nem a capacidade jurídica associada, são sujeitos de
direito com uma capacidade jurídica parcial. Esta subjetividade é, no entanto,
duplamente limitada, porque por um lado ao ter capacidade jurídica parcial eles
são apenas titulares de poderes e deveres enumerados (conferidos expressamente
caso a caso), e por outro lado, por ter um âmbito meramente interno, dado que
são apenas titulares de deveres e poderes face a outros órgãos da mesma pessoa
coletiva.[8]
3.
Causas ou fontes dos litígios
interorgânicos
O litígio interorgânico tem a sua
base numa conduta de um órgão da pessoa coletiva a que pertence o órgão lesado,
que pode revestir uma natureza jurídica ou material, o CPTA refere-se apenas à
hipótese mais comum de a conduta lesiva assumir a forma de um ato jurídico
individual e concreto, art.55º/nº1 al. d), no entanto, os litígios podem também
resultar da omissão ou recusa da prática de um ato devido, da edição ou omissão
de uma norma, bem como da execução de operações materiais. Todas estas condutas
podem dar azo a litígios interorgânicos?
Os defensores de uma doutrina que
interprete restritivamente os problemas em causa dirão que apenas nos casos de
consistir num ato jurídico individual e concreto é que se pode partir para a
justiciabilidade.
No entanto, para Pedro Gonçalves,
não deve ser essa a solução. Desde logo partindo do artt.4º/nº1 al. j) do ETAF
atribuiu à jurisdição administrativa competência para todos os litígios que
tenham por objeto “relações jurídicas entre órgãos públicos”. A esta norma
acresce a do art.10º/nº6 (verificar legislação).[9]
Assim sendo, a submissão dos
litígios à apreciação jurisdicional não depende da natureza do ato ou da ação,
abrangendo um princípio de “justiciablidade dos litígios interorgânicos,
portanto, nada obsta a reconhecer legitimidade aos órgãos legitimidade ativa
para os processos de impugnação e declaração de ilegalidade de normas nos
termos do art.73º/nº1 e art.77º/nº1 do CPTA e art.4º/nº1 al. j) do ETAF.[10]
4. Atos
impugnáveis
A querela não se coloca apenas em
relação aos órgãos administrativos e relações interorgânicas, mas em geral no
Direito Administrativo, dada a redação do art.51º/nº1 do CPTA com a expressão “atos
com efeitos externos” [11]
Pedro Gonçalves considera que o
CPTA não queria limitar a apreciação jurisdicional dos litígios a situações com
esse contorno, aliás parece que o CPTA quer ir mais longe abrangendo atos
praticados no âmbito das relações que se estabelecem entre órgãos da mesma
entidade porque quando no art.51º/nº1 se refere somente a atos administrativos
com eficácia externa, presume-se que há atos administrativos com eficácia interna.[12]
Na mesma linha o prof. Aroso de
Almeida considera que quando o processo de impugnação no CPTA se reporta ao
conceito de ato administrativo pressupõe ela serem todos os atos administrativo
atos por definição impugnáveis.
Por outro lado, não tem aplicação
no domínio de conflitos e atribuições entre órgãos de ministérios diferentes ou
entre órgãos de secretarias regionais diferentes, que são dirimidos pelo
Primeiro-Ministro ou pelo Presidente do Governo Regional, art.51º/nº1 al. b) e
d) do CPA.[13]
Nem nos casos em que haja
conflito entre órgãos do mesmo ministério ou de uma mesma secretaria regional,
art.51º/nº1 al. c) e d).
Nem no caso dos conflitos entre
órgãos administrativos em que um exerça poderes de supervisão sobre o outro,
art.51º/nº2 CPA.
Só quando estamos perante um
conflito de atribuições entre órgãos de pessoas coletivas diferentes ou entre
autoridades administrativas independentes é que o conflito carece de ser
resolvido judicialmente.
5. Situações
configuráveis como litígios interorgânicos
Há 2 tipos de litígios que parece
que podem ser reconduzidos à ideia de litígios interorgânicos.
Por um lado, os litígios que
decorrem da prática de um ato que um órgão pratica em relação a terceiro, mas
que, lateralmente, origina uma lesão na esfera de outro órgão da mesma pessoa
coletiva (litígios no âmbito de relações triangulares) e litígios ocorridos no
contexto de uma relação jurídica existente entre 2 órgãos (litígios no âmbito
de relações de natureza bipolar ou dialógica).[14]
Na primeira categoria Pedro
Gonçalves identifica as 2 hipóteses mais comuns, Conflitos positivos de
competência, no entanto, grande parte destes conflitos são resolvidos por via
administrativa. Atos praticados por um órgão na direção de um terceiro em
violação das competências de participação no procedimento de formação daqueles
atos que a lei atribuiu a outro órgão, ex: ato praticado sem o parecer
vinculante ou sem visto ou aprovação de outro órgão[15]
Na primeira categoria temos por
exemplo a concessão de uma autorização pela camara municipal que seja da
competência da assembleia municipal ou da prática de um ato que dependia ainda
de uma formalidade que cumpria a outro órgão realizar[16]
Na segunda categoria a relação
bipolar pode ser a denegação da autorização pela Assembleia Municipal para a
prática de um ato por parte da Camara Municipal.[17]
Que tanto podem ser relações de supremacia (litígios entre órgãos inseridos na
mesma cadeira hierárquica e relações de subordinação funcional) ou relações de
cooperação (articulação do agir de 2 órgãos)[18]
6. Litígios
intraorgânicos
Apesar do
caráter interno não está aqui abrangido um litígio entre órgãos, razão pela
qual as disposições do CPTA sobre a legitimidade dos órgãos não se aplicam ao
caso, o que não significa que estes litígios não possam ser resolvidos por via
jurisdicional.[19]
Nos termos do
art10º/nº2 a deliberação do órgão que provoca uma lesão dos direitos que
integram o estatuto dos seus membros pode ser impugnada por estes nos termos
gerais da ação particular em ação proposta contra a pessoa coletiva, sendo que
os autores terão de alegar a titularidade de um interesse direto e pessoal,
invocando a lesão dos direitos que integram o estatuto dos restantes membros do
órgão ou os direito decorrentes da posição de membros no órgão, terão de alegar
a titularidade à emissão de um ato.[20]
Discorda o
prof. Pedro Gonçalves da doutrina que entende que o membro dos órgãos não tem
legitimidade para impugnar deliberações que lesem aqueles direitos que não lhes
são conferidos na qualidade de cidadãos, mas sim na de membros de órgãos.[21]
O que falta aos
membros dos órgãos colegiais é a legitimidade para a propositura de ações em
defesa da legalidade administrativa e neste caso dá-se razão ao STA que
considerou que “não se reconhece aos membros dos órgãos colegiais (que não o
presidente ou quem as suas vezes fizer), nessa qualidade e independentemente de
interesse pessoal, legitimidade para impugnar as deliberações que considerem
ilegais.”[22]
A norma da al.
e) do art.55º do CPTA confere legitimidade aos presidentes de órgãos colegiais
para impugnar atos praticados pelos respetivos órgãos, em defesa da legalidade
administrativa.[23]
Este artigo
apenas abrange os presidentes dos órgãos, ou seus substitutos, as restantes
pessoas ficam abrangidas pela norma da al. a) do nº1 do art.55º para propor
ações contra deliberações que violem os seus direitos orgânicos ou
estatutários” e que desse modo, afetem a sua própria posição no órgão administrativo.[24]
A quem incumbe
o contraditório? Em princípio ao presidente do órgão colegial, no entanto, fica
impedido de exercer essa competência quando sobrevenha um conflito de
interesses, devendo caber o contraditório aos membros que votaram a favor da decisão,
ficando estes responsáveis por escolher uma única pessoa.[25]
Francisco Almeida Melo; nº 61014
[1] Comentário
ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida,
Carlos Cadilha, 4ª edição,
[2] Os litígios emergentes no âmbito dos
órgãos colegiais, Cláudia Saavedra Pinto, in CJA nº79
[3] A
justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva Pedro
Gonçalves, in CJA nº35, pág.9
[3]
Ob cit… Pedro Gonçalves, pág.9
[4] A justiciabilidade
dos litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva Pedro Gonçalves, in CJA
nº35, pág.9
[4]
Ob cit… Pedro Gonçalves, pág.11
[5] Aroso de
Almeida
[6] A
justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva Pedro
Gonçalves, in CJA nº35, pág.9
[6]
Ob cit… Pedro Gonçalves, pág.12
[7] A
justiciabilidade dos litígios entre órgãos da mesma pessoa coletiva Pedro
Gonçalves, in CJA nº35, pág.9
[7]
Ob cit… Pedro Gonçalves, pág.12
[8] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.13
[9] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.13
[10] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.14
[11] Comentários ao CPA – Vol. II, Marco Caldeira, a figura da anulação administrativa
[13] Comentário
ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida,
Carlos Cadilha, 4ª edição,
[14] Comentário
ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida,
Carlos Cadilha, 4ª edição,
[15] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.14
[16] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.14
[17] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.15
[18] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.16
[19] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.14
[20] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.15
[21] Ob
cit… Pedro Gonçalves, pág.17
[22] Os litígios emergentes no âmbito dos
órgãos colegiais, Cláudia Saavedra Pinto, in CJA nº79 a citar o
acórdão do STA
[23] Comentário
ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Mário Aroso de Almeida,
Carlos Cadilha, 4ª edição,
[24]Os litígios emergentes no âmbito dos
órgãos colegiais, Cláudia Saavedra Pinto, in CJA nº79
[25]Os litígios emergentes no âmbito dos
órgãos colegiais, Cláudia Saavedra Pinto, in CJA nº79
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