Ministério Público no contencioso administrativo
Paula Marçalo salienta que “Embora com origens bem mais remotas - a doutrina portuguesa convém em que o aparecimento do Ministério Público, como organização estável e permanente, se verificou, entre nós, no século XIV…”(1). Porém é na Constituição de 1976 que se consagra a autonomia do Ministério Público. No plano constitucional, somente com a Constituição política de 1933 surgiu a referência ao Ministério Público como representante do Estado junto dos tribunais. O novo paradigma de justiça administrativa no sentido da subjetivação do contencioso administrativo foi criado a 1 de janeiro de 2004 com a entrada em vigor do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.
Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira “O Ministério Público é um dos órgãos constitucionais integrados na organização dos tribunais que mais dúvida oferece quanto à sua posição constitucional. Tendo em conta a sua evolução histórica (primeiro, representante do rei junto da autoridade judiciária, depois, órgão dos tribunais dependente do Governo, e, por último, magistrados independentes e autónomos) é seguro afirmar que o paradigma de Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas da dos juízes.” (2)
No site do Ministério Público pode ler-se que “O ministério Público é uma magistratura de iniciativa que detém um poder judiciário autónomo. É uma autoridade pública, faz parte do poder judicial, pelo que também é uma autoridade judiciária. O Ministério Público não é órgão da administração pública; não é órgão do poder político, executivo ou legislativo; não é tribunal (apesar de o integrar) nem juiz; não é advogado do Estado”. (3)
No âmbito do contencioso administrativo o Ministério Púbico detém determinadas incumbências e atribuições. Em termos constitucionais está sujeito ao artigo 219º da Constituição da República Portuguesa e as atribuições que exerce são realizações do preceito mencionado e da densificação que é feita nos artigos 1º a 6º do Estatuto do Ministério Público.
Nos termos do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa compete ao Ministério Público a função de representar o Estado, defender os interesses públicos, a defesa da legalidade democrática. No mesmo sentido dispõe o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ao determinar que compete ao Ministério Público a representação do Estado, a defesa da legalidade democrática e a promoção de interesses públicos.
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos reconhece, assim, um papel processual ao Ministério Público para a fiscalização da legalidade, sobretudo de iniciativa, mas também, embora limitado à defesa de valores comunitários, ao poder de dar parecer sobre o mérito e o de invocação de novos vícios.
2. Evolução do Ministério Público
O Ministério Público surgiu cedo no contencioso administrativo português, embora sob uma vertente mais funcional. Criado no Contencioso Administrativo pelo Decreto-Lei de 1832 com o intuito de funcionar junto dos tribunais, competia-lhe expor por escrito uma opinião fundamentada, que seria mencionada no final do processo pelo relator.
Em 1869, assiste-se a uma dupla inovação nos planos orgânico e funcional. Ao Procurador Geral da Coroa e de Fazenda é atribuído o título de chefe do Ministério Público na ordem jurídica e na ordem administrativa, através do Decreto-Lei com força de lei de 12 de Novembro de 1869. Este procurador geral poderia ter como assessores advogados do Governo. No mesmo ano, o Código Administrativo determina a criação em cada distrito de um tribunal administrativo cujo juiz era o auditor, previr que as funções do Ministério Público fossem desempenhadas pelo secretário geral do Governo Civil. O Ministério Público tinha como função responder em todos os processos, mesmo que não fosse parte, e neles promover o cumprimento das leis, assim como dispor de ação pública contra deliberações ilegais das câmaras.
É nos finais do século XIX que se começa a assistir a um dualismo orgânico no desempenho das funções: num caso, agentes diretamente provindos da administração, no outro magistrados inseridos num corpo especializado e hierarquizado. Pelo outro lado, uma certa indefinição quanto à natureza dos interesses prosseguidos.
O interesse na preservação da legalidade administrativa era defendida através da ação pública. Segundo o Prof. Sérvulo Correia estas funções perduraram até 1984/1985, ano em que se assiste a uma reforma do Contencioso Administrativo.
3. Funções do Ministério Público
Gomes Canotilho e Vital Moreira agrupam as funções do Ministério Público em quatro áreas: representar o Estado nas causas em que ele seja parte, funcionando como uma espécie de Advogado do Estado; exercer a ação penal; defender a legalidade democrática, intervindo no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade; defender os interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção.
Para Sérvulo Correia as funções do Ministério Público são de três ordens: “Uma delas é a da ação pública. (…) Uma segunda função do Ministério Público é a da coadjuvação do Tribunal na realização do Direito. A terceira função consiste no patrocínio judiciário do estado e de outras pessoas representadas por imperativo legal”. Assim, o Ministério Público carateriza-se pela sua unidade orgânica, pela multiplicidade de funções e pela prossecução de diferentes interesses públicos.
Nestes termos, cabe ao Ministério Público promover a ação pública, ou seja, intentar ações em defesa da legalidade e de certos interesses coletivos essenciais, tal como mencionado no artigo 219º da Constituição da República Portuguesa. Neste quadro, “o Ministério Público tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”, segundo o número 2 do artigo 9º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Como concretizações destas normas aponta-se a legitimidade ativa para intentar quaisquer ações administrativas comuns em defesa dos interesses anteriormente mencionados; a legitimidade ativa para intentar ações administrativas comuns de impugnação e de cumprimento de contratos em que a Administração seja parte (alínea b) do nº1 e alínea c) do nº2 do artigo 40º Código de Processo nos Tribunais Administrativos); a legitimidade ativa para intentar ações administrativas especiais de impugnação de atos administrativos, sem funcionalização a quaisquer interesses (alínea b) do nº1 do artigo 55º Código de Processo nos Tribunais Administrativos); a possibilidade de o Ministério Público assumir, no exercício da ação pública, a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor (nº1 do artigo 62º Código de Processo nos Tribunais Administrativos); a legitimidade ativa para intentar ações administrativas especiais de condenação à prática de ato devido, quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei e esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no nº2 do artigo 9º (alínea c) do nº1 do artigo 68º Código de Processo nos Tribunais Administrativos); a legitimidade ativa para requerer, também em sede de ação administrativa especial, a declaração de ilegalidade de normas, devendo fazê-lo, obrigatoriamente, quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade (nº3 e 4 do artigo 73º Código de Processo nos Tribunais Administrativos); entre outras.
O Prof. Vasco Pereira da Silva afirma que o principal poder de intervenção processual do Ministério Público é a ação pública, desde a reforma do Contencioso Administrativo, que “revalorizou o respetivo papel de sujeito processual em detrimento da sua intervenção como auxiliar de juiz.” (4)
No que diz respeito à representação do Estado, de acordo com o artigo 219º da Constituição da República Portuguesa, o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o nº1 do artigo 11º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a lei só atribui a representação em juízo do Estado e não de outras pessoas coletivas públicas. Mas mesmo quanto à representação do Estado pelo Ministério Público existem várias questões debatidas na doutrina. Uma delas prende-se com o facto de saber se o Ministério Público também representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais. Tendo em conta o nº1 do artigo 3º e a alínea b) do nº1 do artigo 5º Estatuto do Ministério Público a resposta é afirmativa. Porém, não existe simultânea referência no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o que leva alguns autores a defender uma derrogação dos preceitos do Estatuto do Ministério Público na parte em que se referem às Autarquias locais e às Regiões Autónomas, uma vez que aqueles diplomas são posteriores a este e configuram uma lei especial em relação ao mesmo. Relativamente à definição das matérias de representação, Sérvulo Correia comenta que o artigo 219º da Constituição da República Portuguesa a anunciação é extremamente genérica, “O texto não diz quais as matérias a que respeitará a representação, nem quais as circunstâncias - nomeadamente os tipos de processo - em que esta se desenvolverá.” (5)
O Código de Processo nos Tribunais Administrativos, em matéria de representação processual do estado, apresentava uma solução dual. A representação cabia, por regra, a advogados ou licenciados em Direito com funções de apoio jurídico. Mas nos processos que tinham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, a representação processual do Estado era obrigatoriamente assegurada pelo Ministério Público (nº 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Tal restrição derivava do facto de a representação processual do Estado operar apenas em ações em que estivessem em causa interesses patrimoniais estaduais. Com a reforma de 2015, o nº1 do artigo 11º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a constituição de mandatário continua a ser obrigatória, porém em todos os processos o Estado é representado pelo Ministério Público.
Por último o Ministério Público assume a face de amicus curiae, significa isto, nas palavras de Sérvulo Correia que “… a sua atividade localiza-se num plano intermédio entre a função jurisdicional e a função administrativa, visto que, não julgando nem pleiteando de acordo com uma pretensão a uma certa decisão de mérito (ao contrário do que sucede quer na ação pública quer no desempenho do patrocínio do Estado), age tão imparcialmente quanto o juiz, zelando pela correção no desenvolvimento do processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da decisão.” (6) Função que tem vindo a perder protagonismo desde a reforma do contencioso administrativo, que por opção do legislador, quer por imposição da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e do Tribunal Constitucional, no Caso Lobo Machado c. Portugal. A partir de então, a intervenção do Ministério público na discussão de julgamento foi eliminada, mas manteve-se a função de auxiliar o tribunal.
4. Intervenção do Ministério Público no sistema anterior vs Intervenção do Ministério Público no sistema atual
4.1. Sistema Anterior
O Ministério Público dispunha de um amplo poder de intervenção que ia desde a defesa da legalidade até à representação em juízo (artigo 27º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos). Efetivamente, no recurso em defesa da legalidade era o titular da ação pública administrativa, sendo-lhe conferida legitimidade ativa para intervir como parte processual; tinha intervenção de natureza puramente processual, que lhe permitia arguir nulidades, suscitar a regularização da petição inicial e até requerer diligências instrutórias; podia invocar questões prévias ou outras excepções, e ainda arguir vícios administrativos não invocados pelas partes; emitia sempre parecer final sobre a decisão a proferir; e assumia a representação do Estado em juízo nas ações em que este era parte, designadamente em ações sobre a responsabilidade civil do estado por prejuízos decorrentes de atos de gestão pública e nas ações sobre contratos administrativos.
A intervenção centrava-se essencialmente no patrocínio em sede de contencioso do Estado, na atividade processual de caráter instrutório e no parecer final sobre a decisão e que precedia a sentença, não assumindo relevo a ação pública administrativa.
4.2. Sistema Atual
Com a reforma do contencioso administrativo o Ministério Público continua a ser o titular da ação pública administrativa, continua a assumir a representação do Estado em juízo. No entanto, a nível processual a sua intervenção está agora limitada e tem uma natureza interlocutória. Nos termos do artigo 85º do código de Processo nos Tribunais Administrativos apenas pode intervir num determinado momento processual que não pode ultrapassar o prazo de 10 dias após a notificação da junção aos autos do processo administrativo ou da apresentação das contestações. Pode requerer a realização de diligências instrutórias, pode dar um parecer sobre o mérito da causa, mas apenas em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes, ou de valores ou bens constitucionalmente protegidos e mencionados no nº2 do artigo 9º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ou seja em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida e património cultural.
Passa a existir uma vasta panóplia de ações contra o Estado que antes cabiam à jurisdição cível e que agora cabem ao foro administrativa. Que podem ir desde complexas questões de responsabilidade resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa até à vulgar responsabilidade emergente de um acidente.
Bibliografia
(1) PAULA MARÇALO, Estatuto do Ministério Público Anotado, Coimbra Editora, Coimbra, 2011
(2) GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, anotação ao artigo 219º, Coimbra Editora, Coimbra, 2010
(3) Ministério Público, Disponível em: https://www.ministeriopublico.pt/pagina/area-administrativa
(4) VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2009
(5) SÉRVULO CORREIA et al., A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, in Separata de Estudos de Direito da Arbitragem, Universidade Católica Editora, 2015, p.119
(6) SÉRVULO CORREIA et al., A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, in Separata de Estudos, Coimbra Editora, 2001, p.309
Lolita Rodrigues, nº61064
Comentários
Enviar um comentário