Ministério Público: O Legal Representante do Estado?

 

Ministério Público: O Legal Representante do Estado?

Como em todos os processos judiciais, existe a necessidade de haver um patrocínio forense ou uma representação judiciária das partes que se encontram em litígio, sendo esta necessidade de tamanha grandeza que passou a ser considerada como um pressuposto processual, ou seja, um requisito essencial para que as pessoas configuradas como partes possam intervir em juízo, permitindo ainda que se reconheça que é entre elas que se estabeleceu a questão controvertida. 

Nesta ótica, podendo o Estado vir a ser parte numa ação judicial, também este se encontra sujeito ao preenchimento deste pressuposto, surgindo aqui uma questão: como é que pode o Estado, ser representado em Tribunal? Ora, olhando para o art.º 219.º/1 da CRP e para o art.º 11.º/1 do CPTA, parece que a resposta é clara e simples: o Estado é representado pelo Ministério Público.

A verdade é que já desde a revisão Constitucional de 1997 se discute se o Ministério Público deve ou não assumir a importante função de “advogado do Estado”, tendo esta questão ressurgido aquando da alteração do CPTA em 2015.

Uma vez que o Ministério Público apresenta por si uma multiplicidade de funções, desde a promoção da ação pública na defesa da legalidade e de certos interesses coletivos à representação do Estado, passando ainda por funções de amicus curiae, leva a que a sua natureza jurídica seja algo de controversa. Deste modo, tendo por base o art.º 219.º da CRP, é mais seguro entender que o Ministério Público apresenta uma natureza jurídica híbrida, possuindo assim tanto características da magistratura jurisdicional como de um órgão de poder executivo[1]. 

Esta possibilidade, apresentada pelo art.º 11.º/1 CPTA, de o Ministério Público representar o Estado é bastante criticável pela doutrina na medida em que esta já realçou que a atuação do primeiro em algumas determinadas situações chamaria à causa um problema de conflito de atuações, nomeadamente entre o dever de defesa dos interesses do Estado e o dever da defesa da legalidade[2]. Aliás, olhando para a opinião do Professor Vasco Pereira da Silva, verificamos que ele próprio afirma não fazer sentido que o Ministério Público possa ter simultaneamente a função de autor do processo e defensor da ré. Assim, apesar de a Constituição referir que o Ministério Público é o defensor do Estado não significa necessariamente que tem de ser “advogado”; significa apenas que tem de prosseguir sempre o interesse do Estado, fazendo-o através da ação pública, por exemplo.

Talvez tenha sido esta opinião doutrinária, conjugada com a experiência prática, que levou a que o legislador, com a reforma de 2015, acabasse com a limitação objetiva que existia face à atuação do Ministério Público como representante processual do Estado, uma vez que o primeiro pode agora representar este último em qualquer ação, independentemente do seu objeto.

Tendo agora em conta o âmbito subjetivo, coloca-se em causa descobrir quem é que pode efetivamente ser representado pelo Ministério Público, uma vez que o art.º 4.º/1 b) do Estatuto do Ministério Público refere que ao Ministério Público compete a representação do Estado, das Regiões Autónomas, das Autarquias Locais […]; no entanto, o art.º 51.º do ETAF menciona apenas a representação do Estado, nada dizendo relativamente às Regiões Autónomas e às Autarquias Locais.

Devemos então atender a uma distinção necessária para que possamos apurar quem realmente pode ou não ser representado pelo Ministério Público. Deste modo, devemos distinguir entre dois tipos de ações: as ações intentadas contra o Estado e as ações intentadas contra as restantes entidades públicas. Relativamente às primeiras, o Estado tem a opção facultativa de recorrer ao Ministério Público; relativamente às segundas, as demais entidades públicas podem ser representadas por advogado, solicitador ou licenciado em Direito ou solicitadoria com funções de apoio jurídico expressamente designado para o efeito[3].

No entanto, cabe ter em conta que o atual art.º 11.º/1 CPTA refere “[…] sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.”, deixando expresso que esta representação nunca é obrigatória.

Cabe de seguida analisar a aceção do conceito “Estado” que está aqui em conta, para melhor apurar quem realmente está englobado por esta facultatividade de representação pelo Ministério Público. Segundo a jurisprudência emanada pelo Tribunal Constitucional, devemos atender à conceção de “Estado-Administração”, sendo que abrangeria apenas a administração direta do Estado, quer concentrada quer desconcentrada, abarcando deste modo todos os órgãos e serviços integrados na pessoa coletiva Estado, que sejam hierarquicamente dependentes do Governo e sujeitos ao seu poder de direção[4].

Uma vez analisado o âmbito objetivo e subjetivo da representação do Estado pelo Ministério Público, cabe ainda questionar: Esta representação ocorre apenas quando o Estado é a parte demandada, ou também ocorre quando é o demandante? O art.º 11.º/1 do CPTA não parecer proibir a representação do Estado pelo Ministério Público quando for o demandante, no entanto, de acordo com a Professora Alexandra Leitão, o Ministério Público apenas deve representar o Estado quando lhe for pedido pelo órgão ao qual seja imputada a vontade do Estado[5].

Num ponto de comparação com o regime previsto no Código de Processo Civil, nomeadamente no seu art.º 24.º/1, parece que não paira sobre esta norma o regime de facultatividade que encontramos presente no tão elencado art.º 11.º/1 CPTA; parecendo até que a representação do Estado pelo Ministério Público é antes uma regra geral ao invés de uma regra especial. Ora, não pode deixar de questionar-se: uma vez que o regime processual civil é supletivamente aplicável ao processo nos tribunais administrativos[6], como é que há lugar a uma incoerência deste tipo? Será esta contradição a causa de alguns possíveis desentendimentos? A resposta aparenta ser negativa e facilmente resolúvel – o CPTA é uma norma especial face ao CPC, uma vez que este apenas tem aplicação supletiva. Ora, sendo que esta matéria vem expressamente regulada no CPTA que rege especialmente o processo administrativo, e tendo ainda em conta o facto de o CPTA ser posterior ao CPC, parece ser possível admitirmos aqui uma revogação tácita desta regra geral constante no art.º 24.º do CPC.

Cabe atender, por fim, à posição crítica do Professor Mário Aroso de Almeida neste assunto, uma vez que o Professor entende que o Ministério Público detém hoje um estatuto de magistratura autónoma de acordo com a nossa ordem Constitucional, pelo que este não deveria exercer a função de advogado do Estado. O Professor apresenta ainda uma solução, referindo que seria necessário a criação de um corpo próprio de advogados do Estado, submetido a um estatuto disciplinar e deontológico similar ao dos advogados, detendo a exclusiva função de exercer o patrocínio do Estado. 

Será esta a solução a seguir?

Marta Valente, n.º 60853

TA - Subturma 4

Bibliografia:

Alexandra Leitão,  A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in Julgar, nº20

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra

Ministério Público, site: https://www.ministeriopublico.pt/pagina/o-ministerio-publico

Ricardo Pedro, A representação do Estado pelo Ministério Público no CPTA revisto: introdução a algumas questões, in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL, Lisboa, 2017

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina, 2016

 

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[1] Ricardo Pedro: A representação do Estado pelo Ministério Público no CPTA revisto: introdução a algumas questões, in Comentários à Revisão do ETAF e do CPTA, AAFDL, Lisboa, 2017

[2] Alexandra Leitão: A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in Julgar, nº20, pp. 200

[3] Mário Aroso de Almeida: Manual de Processo Administrativo, pp. 218

[4] Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 678/95 de 28 de novembro de 1995

[5] Alexandra Leitão: A representação do Estado pelo Ministério Público nos tribunais administrativos, in Julgar, nº20, pp. 202

[6] Art.º 1.º do CPTA: “[…] supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.”