O artigo 45º do CPTA – Incumprimento legítimo da sentença e respetiva indemnização
O artigo 45º do CPTA – Incumprimento legítimo da sentença e respetiva indemnização
Pedro Soares (n.º 60898, subturma 4)
i)
O artigo 45º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) prevê uma situação em que o objeto do processo é modificado. O preceito estabelece uma regra inovadora, cujo fundamento se encontra essencialmente no princípio da economia processual: diz-se que poderá ser atribuída ao autor de determinada ação uma indemnização quando, devendo esta ser julgada procedente, (“pretensão do autor é fundada”) algo obsta ao cumprimento da sentença pela entidade condenada. Os fundamentos desse obstáculo ao cumprimento podem incluir uma situação de impossibilidade absoluta bem como um “excecional prejuízo para o interesse público”. Ou seja, as causas de inexecução devem ser legítimas, e não uma mera desobediência.
O que se encontra é, então, um meio processual de atribuição de uma indemnização que pode trazer vantagens ao particular, nomeadamente através de tornar desnecessária a proposição de uma outra ação cujo objeto seja o pedido de uma indemnização pelo incumprimento de anterior sentença. Quer, no fundo, dizer-se que o pedido teria sido julgado procedente se não tivesse surgido a superveniência que determinou a extinção da correspondente situação subjetiva[1].
ii)
Antes de mais, importa esclarecer exatamente em que consiste a “modificação” a que se refere a epígrafe do artigo. Esta consubstancia-se na passagem de uma ação cujo objeto pode ser, entre outros, a responsabilidade civil da Administração ou um pedido de impugnação, para uma ação que terá como finalidade o estabelecimento de uma indemnização fundada na impossibilidade de cumprimento da condenação que existiria. A prestação da indemnização tem, portanto, natureza substitutiva[2].
Existem algumas questões em particular que podem ser relevantes na aplicação deste artigo, nomeadamente quanto ao papel do tribunal e do autor, à aplicabilidade do preceito aos diversos tipos de ação, e aos tipos de autor que podem beneficiar dele.
Relativamente ao papel do tribunal, parece-nos que o artigo deve ser interpretado no sentido em que, a partir do momento em que é constatada pelo juiz a impossibilidade de cumprimento da condenação, este deve, por iniciativa própria, dar cumprimento à alínea d) do número 1, promovendo o acordo das partes quanto à indemnização devida.
Em situações de falta de acordo, o número 2 do artigo estabelece ainda que o autor “pode requerer” a fixação judicial da indemnização. Neste âmbito, e estando perante uma autêntica faculdade do particular a ser exercida no prazo de um mês, não se deve considerar que a falta deste requerimento irá impedir o futuro pedido da indemnização em causa. Apenas se passaria a exigir que o pedido deve passar a constar de ação diferente. Pelo contrário, a proposição de uma ação independente com este pedido de fixação judicial de indemnização dentro do prazo de um mês não deve ser permitida: se este mecanismo existe também por razões de economia processual, deve o autor nestes casos apresentar o requerimento limitando-se à ação que propôs inicialmente.
Questão que foi suscitada em decisões judiciais sobre a matéria é saber se este artigo tem cabimento em ações de ilegalidade de omissão de norma ou ações de responsabilidade civil extracontratual[3]. Sintetizando os argumentos invocados pela decisão em causa, não existem limites propriamente ditos, apenas decorrências lógicas da figura que não possibilitam a sua utilização em cenários concretos:
1. A primeira situação prende-se com as ações de ilegalidade de omissão de norma, sendo que nesses casos sempre será impossível invocar o interesse público para fundamentar a não emissão das devidas normas. Pelo contrário, se existe determinada lei ou decreto-lei que necessita de regulamentação, o interesse público exige que essa seja então levada a cabo. Assim, nas ações deste tipo, o artigo 45º pode apenas ser utilizado quando estamos perante um caso de impossibilidade de emissão de normas (por exemplo, porque a norma legal que carecia de regulamentação foi revogada na pendência da ação). Aqui cabe uma nota para o artigo 45º-A/2, que regula a situação em que devia ser emitido um ato, mas houve uma alteração do quadro legal que deixou de o permitir: estatui-se que tal não impede o funcionamento do artigo 45. Dessa forma, consideramos que este fundamento legal deve também ser utilizado para as ações relativas à emissão de normas.
2. Relativamente às ações em que está em causa responsabilidade civil, o artigo 45º deve considerar-se aplicável apenas quando o pedido inicialmente deduzido é o da reconstituição natural da situação existente antes do dano. Pelo contrário, se o pedido for já o de uma indemnização pecuniária, não faria sentido dar uso ao artigo 45º cujo objetivo é já esse mesmo: a atribuição de uma indemnização.
Um outro tópico de relevância quanto ao âmbito subjetivo do artigo 45º é saber se todas as pessoas coletivas cuja legitimidade foi reconhecida para a proposição da ação podem beneficiar da atribuição da indemnização em causa. Sabemos já que as pessoas coletivas são dotadas de legitimidade ativa nas ações em que estão em causa os interesses que lhes cumpre defender. Ora, esta ideia de que uma pessoa coletiva se encontra em juízo como defensora de interesses de uma multiplicidade de sujeitos contrasta com a atribuição de uma indemnização que deve servir para compensar a existência de um dano suscitado pela impossibilidade de execução de uma sentença. De facto, o dano será sentido apenas pela pessoa em concreto, não pela associação que a representa. Vai nesse mesmo sentido o acórdão do STA, processo 897/07, de 23 de abril de 2008, quando nos refere que “só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização”. Para além deste aspeto, será ainda relevante mencionar a dificuldade que se geraria num momento de atribuição de uma indemnização justa que: 1) ou revertesse a favor de todos os associados / representados pela pessoa coletiva; ou 2) revertesse de forma exclusiva para a pessoa coletiva que se encontra a defender os interesses (nestes casos, a indemnização seria de mais difícil quantificação e, pela sua natureza de reparação de danos, não teria qualquer efeito útil).
iii)
Aditado em 2015, pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, o artigo 45º-A introduziu no CPTA um maior avanço na matéria já tratada pelo artigo 45º.
O seu número 1 torna faz uma importante referência à aplicabilidade do regime a situações em que se discute a validade de um contrato. Considera-se importante a ressalva ou esclarecimento deste preceito, sendo que uma entidade não selecionada para a adjudicação de determinado contrato não se irá ver privada do ressarcimento de danos causados por ilegalidades procedimentais na adjudicação, especialmente numa situação em que o contrato tenha já sido executado. Nestes casos impera o interesse público e ainda a proteção da entidade efetivamente adjudicada. Por não existir, ainda assim, certeza de que o procedimento sem vícios levaria à adjudicação da entidade que propôs a ação, nunca se considera que a indemnização em causa deve ser um sucedâneo da celebração do contrato. Antes, parece-nos que os valores a considerar para uma indemnização nestas situações devem ter em conta, no mínimo, os gastos tidos com a preparação das propostas, sendo ainda necessário apelar a um juízo de equidade que não limite o montante a tais valores, dependendo das circunstâncias em concreto.
iv)
Assim, cabe concluir que a modificação objetiva da instância que consta do preceito analisado é essencialmente uma forma de tutela otimizada do particular, que deixa de estar sujeito a quaisquer demoras relacionadas com a proposição de outra ação. Assim, a partir do momento em que o juiz conhece de uma legítima causa de inexecução da sentença do tribunal, o artigo 45º opera de forma automática, fazendo surgir um dever de indemnização. Tal figura assemelha-se às indemnizações atribuídas em sede de responsabilidade objetiva[4]. Não deixamos, contudo, de realçar que estamos perante uma indemnização cujo pressuposto fático é a perda de uma sentença que, caso pudesse, daria procedência ao pedido do autor, e não perante uma indemnização que decorre de um ato ilícito (não existe ilicitude se a inexecução é legítima).
v)
Bibliografia:
ALMEIDA, Mário Aroso de; Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 83, p. 5, setembro/outubro, 2010;
ALMEIDA, Mário Aroso de; Anulação de Atos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes; pp. 816, 817 e 821; Almedina, 2002;
ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo; 4ª edição; 2020.;
DIAS, Paulo Linhares; O contencioso pré-contratual no Código de Processo nos Tribunais Administrativos; setembro de 2007;
XAVIER, Ivo Ataíde; Invalidades pré-contratuais e a impossibilidade de satisfação da pretensão do autor no processo administrativo; pp. 91 e ss., 2018.
[1] ALMEIDA, Mário Aroso de; Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 83, p. 5, setembro/outubro, 2010
[2] ALMEIDA, Mário Aroso de; Anulação de Atos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes; pp. 816, 817 e 821; Almedina, 2002
[4] XAVIER, Ivo Ataíde; Invalidades pré-contratuais e a impossibilidade de satisfação da pretensão do autor no processo administrativo; pp. 91 e ss., 2018
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