O artigo 95º/3 do CPTA e o princípio do contraditório
Joana Ferreira, nº 61132
Uma questão que ainda
divide a doutrina, mesmo após as Reformas que alteraram o regime do
procedimento administrativo, trata-se da interpretação a ter em conta quando
nos deparamos com o art. 95º/3 do CPTA, surgindo dificuldades por parte de
certos autores em determinar se este número ainda se poderá considerar uma
exceção ao preceituado no número 1, por força de anteriores redações do mesmo,
onde essa remissão existia[1].
Numa dogmática que
deriva do Processo Civil, pode-se observar o objeto do processo através
de uma de duas óticas: a processualista e a substancialista. A
título bastante sumário, a primeira considera que a determinação do objeto do
processo corresponderá a tudo aquilo que for trazido a tribunal (a causa de
pedir), independentemente das pretensões dos particulares, enquanto que a
segunda refere que o que releva são as pretensões do autor (o pedido),
em vez dos factos trazidos a juízo.
Perante as duas
situações extremas, Vasco Pereira da Silva entende que, em termos gerais,
nenhuma dessas conceções será completamente correta, dado que nenhuma
corresponderá com a realidade de qualquer forma de processo, pelo menos no que
toca ao Direito Administrativo. Da perspetiva do professor, dever-se-ia
observar, então, ambas as posições como que fases da mesma moeda, correspondendo
uma noção adequada do objeto do processo “a uma ligação do pedido e da
causa de pedir, considerando-os como dois aspetos do direito substantivo
invocado”, isto é, com peso idêntico no processo, dado que é com recurso a esses,
através da alegação de um direito subjetivo, que se funda a relação material
entre as partes no processo.[2]
Para se entender
verdadeiramente a discussão aqui em causa, no entanto, é necessário analisar os
elementos em questão, o que se fará de seguida.
Pedido
Primeiramente, as ações de impugnação de atos
administrativos caracterizam-se pela anulação ou declaração de nulidade ou de
inexistência de um ato administrativo, situação que Vasco Pereira da Silva
determina como o “pedido imediato” do particular, enquanto que as consequências
que dai derivam, isto é, a proteção do direito subjetivo lesado, seria já o “pedido
mediato”[3].
Numa
visão tradicionalista do Contencioso Administrativo, o que estaria em causa
seria apenas com um ato ou regulamento, que o particular traria para juízo,
para que pudesse, pois, anulá-lo. Esta conceção clássica considerava que o “particular
não era titular de nenhuma situação jurídica subjetiva relativamente à
Administração e que o Processo Administrativo era uma forma de autocontrolo
administrativo, no qual o particular estava ao serviço do processo,
desempenhando uma função similar à de um Ministério Público”.[4]
Não é já isso que encontramos atualmente. Sendo que agora
existe uma efetiva tutela dos particulares, com principal destaque para
a posição deste como sujeito titular de direitos nas relações jurídicas
administrativas, ou com uma proteção plena e efetiva dos mesmos (artigos
212º/3 e 268º/4 da Constituição), a impugnação de atos administrativos vai agora
atentar tanto aos “efeitos pretendidos pelas partes como às posições jurídicas
subjetivas que tais efeitos visam proteger”[5].
Estabelecendo comparação com o Processo Civil, a ideia
encontrada no art. 50º/1 CPTA seria a mera determinação processual do
pedido, enquanto solicitação ao tribunal duma providência processual para
tutela do direito do autor ou dos seus interesses legalmente protegidos[6], mas a esta conceção é
necessário ainda acrescentar uma dimensão de determinação material[7], que seria, no plano do
Processo Administrativo, aquilo que já foi mencionado como o pedido mediato,
“direito que esse efeito visa tutelar”.[8]
Causa de pedir
Como se expressou até aqui, o Processo Administrativo
terá em pendor mais subjetivista, por força da proteção constitucional
que agora é conferida ao particular no modo como este poderá defender os seus
direitos, situação concretizada ainda no art. 2º CPTA.
Numa perspetiva mais objetivista, também chamada
de conceção do “processo ao ato”, a função do contencioso seria a da mera
tutela da legalidade e do interesse público, não estando em causa posições
subjetivas dos particulares, devendo a causa de pedir ser, sem mais, a
apreciação integral da atuação administrativa trazida a juízo, de modo a
permitir uma consideração objetiva da legalidade ou ilegalidade do ato em face de
todas as possíveis normas aplicáveis e no que respeita a todas as possíveis
fontes de invalidade [9].
É
esta que parece ser a posição de Mário Aroso de Almeida, quando afirma que “a
pretensão anulatória que é deduzida no processo de impugnação dos atos
administrativos deve ser contruída em termos unitários, por referência
ao ato impugnado, no conjunto de todas as possíveis causas de invalidade
de que ele possa padecer”[10]. Concretamente, este
autor esclarece que não estará aqui em causa a ampliação do objeto do
processo, dado que todas as possíveis causas de invalidade já estarão
integradas na mesma causa de pedir[11].
Também
é essa a posição de Viera de Andrade, ao defender expressamente que a questão principal
a resolver no processo é sempre a da ilegalidade do ato impugnado e “não
necessariamente a da lesão de um direito substantivo do particular, que pode
nem sequer existir no caso”[12].
Ora,
não parece ser essa a situação atual. A perspetiva subjetivista “configura
a causa de pedir na sua ligação com os direitos dos particulares. Não é
o ato administrativo, na sua globalidade, que constitui o objeto do processo, mas
sim o ato enquanto lesivo de direitos dos particulares, e que foi trazido
a processo através das suas pretensões”[13].
É esta a posição de Vasco Pereira da Silva que, ao
assentar os seus argumentos na tutela constitucional dos particulares, consagrada
num Contencioso estruturalmente organizado como um processo de partes, resulta
que a causa de pedir, no âmbito de um sistema em que todos os meios processuais
são de plena jurisdição, deverá ser sempre “entendida
de forma conexa com as pretensões formuladas pelas partes, as quais, por
sua vez correspondem a direitos subjetivos dos particulares”.[14]
Interpretação do conteúdo
do art. 95º/3 do CPTA
Considerando tudo o exposto até aqui, deveremos ter a
informação necessária para tomar posição sobre o que o art. 95º/3
verdadeiramente implica, com a sua formulação controvertida.
Sabendo que se consagra o princípio do contraditório
no art. 95º/1, e apesar de anteriores redações implicarem que o número 3 desse preceito
poderia constituir uma exceção ao escopo do mesmo, esta formulação já
não é a atual, e como tal, não se poderá assumir que nos processos
impugnatórios se siga regra distinta da disposta no resto do preceito.
Mário de Aroso de Almeida, quando afirma que o tribunal,
no preenchimento da expressão “existência de causas de invalidade diversas das
que tenham sido alegadas”, poderá invocar situações e factos que não foram
mencionados pelo autor de modo a encontrar novas causas de invalidade que este não
trouxe a processo, implicando que para isso, estará aqui a alargar-se os
poderes inquisitórios do juiz[15], demonstra que esta ideia
que apenas se sustenta partindo do pressuposto que o número 3 segue uma lógica
diversa da “regra geral” do art. 95º/1. E, enquanto que em linha com a
argumentação sustentada até aqui pelo autor, nomeadamente a sua conceção objetiva
da causa de pedir, a solução defendida pelo mesmo não estaria assim a modificar
o objeto do processo.
Viera de Andrade,
mantendo a sua posição objetivista também, considera que o art. 95º/3 constitui
uma clara derrogação do princípio da limitação do juiz pela causa de
pedir, já que este terá de conhecer de todos os vícios invocados no
processo, e, além disso, averiguar oficiosamente a existência de
ilegalidades do ato impugnado, sendo que a tal ainda se somava a possibilidade
de o Ministério Público de invocar vícios não arguidos pelo autor da
petição. Este autor, porém, reconhece os problemas que a sua análise poderá
fazer surgir a nível prático[16].
Não concordamos com o exposto até aqui. A primeira parte
do preceito em análise apenas demonstra que existe uma conexão entre
aquilo que o autor traz a juízo e o trabalho que o tribunal desencadeará a partir
da sua ação, ideia que apenas retoma o que já vem explanado no art. 95º/1, e a segunda
parte segue muita da mesma lógica. Não estará aqui em causa a introdução
de factos novos, sendo que o tribunal deverá apenas identificar ou individualizar
ilegalidades dos atos administrativos distintas das referenciadas pelo autor,
desde que elas resultem - ou possam vir a resultar – das alegações das
partes que introduziram os factos em juízo. Isto porque, por um lado, o “juiz
pode qualificar diferentemente os factos alegados pelas partes” e, por outro, porque
a reforma trouxe com ela um “alargamento dos poderes de juiz, no que respeita
ao conhecimento do objeto do processo, ao desligar a causa de pedir do
mecanismo dos vícios do ato administrativo, possibilitando a apreciação direta
dos direitos dos particulares e dos factos causadores da respetiva lesão” [17].
O juiz não é parte em processo, e por isso, não poderá ter
uma posição ativa no desenrolar da ação, apenas podendo analisar os factos que
são a si apresentados, limitando-se ao que foi alegado.
Bibliografia
Transcrições
das aulas teóricas do Sr. Professor Vasco Pereira da Silva.
SILVA,
Vasco Pereira: O Contencioso Administrativo no Divã
da Psicanálise, Livraria Almedina, Coimbra, 2013.
ANDRADE, José Carlos Viera: A Justiça
Administrativa, Livraria Almedina, Coimbra, 2009.
ALMEIDA, Mário Aroso: Manual de
Processo Administrativo, Livraria Almedina, Coimbra, 2020.
FREITAS, José Lebre: Introdução ao
Processo Civil, Conceitos e Princípios Gerais à Luz do Novo Código,
Gestelegal, Coimbra, 2017.
[1]
Redação conferida pela Lei
N.º 15/2002, De 22 De Fevereiro, disponível em < http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_busca_art_velho.php?nid=439&artigonum=439A0095&n_versao=1&so_miolo= >
[2] V. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª
edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2013, Pág. 287
[3] PEREIRA DA
SILVA, O Contencioso…, Pág. 290
[6]
J. LEBRE DE FREITAS, Introdução
ao Processo Civil, Conceitos e Princípios Gerais à Luz do Novo Código, 4ª
edição, Gestelegal, Coimbra, 2017, Pág. 57
[7]
LEBRE DE FREITAS, Introdução…,
Pág. 58 a 62
[10] M. AROSO DE ALMEIDA, Manual
de Processo Administrativo, 4ª edição, Livraria Almedina,
Coimbra, 2020, Pág. 85
[12] J. CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa,
10ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2009, Pág. 219 a 220
[15] AROSO DE
ALMEIDA, Manual…, Pág. 87 a 88
[16] CARLOS VIEIRA
DE ANDRADE, A Justiça…, Pág. 220
[17] PEREIRA DA
SILVA, O Contencioso…, Pág. 298 a 299
Comentários
Enviar um comentário