O contencioso administrativo e a CRP - Revisões e alterações que moldaram o contencioso administrativo moderno

O Direito português e todo o seu ordenamento jurídico são, como sabemos, fortemente influenciados pela Constituição da República Portuguesa (CRP), e o contencioso administrativo tributário (CAT) não é exceção. A CRP apresenta-se como a base legal de onde todas as normas vigentes no ordenamento jurídico português deverão ir procurar a sua fundamentação e legitimidade legal.

Como tal, existem vários marcos temporais que são necessários identificar e analisar, pois quando a Constituição sofre uma alteração ou revisão numa determinada matéria constitucional, todas as áreas legais que gravitam em seu torno são moldadas de certa forma, e muitas vezes, provocam alterações profundas em várias áreas do direito português vigente. 

Como já foi mencionado, o universo legal do contencioso administrativo não se apresenta como exceção aos mencionados factos, e como tal será necessário dividir os vários marcos cronológicos, para que mais facilmente se compreenda cada um deles e as alterações que provocaram, para ser possível entender o porquê do contencioso administrativo se apresentar como central nas relações legais entre autonomia privada e autonomia pública.

 

 

Período até 1976

 

Existiu até 1976 uma estrutura do administrador-juiz, sendo que os tribunais administrativos se enquadravam numa lógica administrativa hierárquica, tratando-se de um órgão integrado no conselho de Ministros.

Assim, até esta data não havia de facto um processo jurisdicionalizado de execução de sentenças. Estamos perante o chamado processo administrativo gracioso, onde a administração cumpria se quisesse. Os tribunais apenas decidiam, mas não faziam executar essa mesma decisão, estando esse ónus do lado do Governo.

Considerando estas noções, a expressão “processo administrativo” é facilmente percetível como falsa, pois não existia de facto um processo judicial.

Esta fase caracteriza-se então por uma jurisdição limitada no plano substancial e processual, por uma posição dominante da autoridade administrativa (em excesso) e por poderes limitados, quer pela necessidade de decisão administrativa prévia, quer pela

exclusão do controlo judicial do uso de poderes discricionários, quer pela regra da

proibição de condenação e de injunção judicial contra as autoridades administrativas.

 

Período de 1976 a 1986

 

É neste período que se assiste de facto ao batismo do contencioso administrativo tributário.

A CRP trouxe um novo modelo jurídico constitucional, operando inicialmente num quadro compromissório de realidade antagónicas a serem ponderadas. Assistimos a uma mistura entre o velho e o novo que vai sendo aperfeiçoada pela prática e pelas revisões seguintes da CRP. A jurisdição administrativa, no entanto, ainda surge como facultativa.

Em 1977 é levada a cabo reforma cirúrgica alterando-se pouco de CAT e começa a discutir-se uma maior reforma que só é efetuada anos depois, em 2004.

Esta fase é marcada pelo estabelecimento do direito de fundamentação, uma alteração subjetiva, mas com consequências no processo, sendo que a obrigação de fundamentar as sentenças permite um maior controlo, especialmente se a administração estiver a atuar num domínio discricionário e é também estabelecido o processo de execução das sentenças dos tribunais administrativos (TA).

É aqui, nesta fase e com estas alterações, que se considera que surge verdadeiramente um CAT independente.

Em 1982 e 1985 dão-se duas revisões constitucionais, onde o legislador cria uma referência à dimensão subjetiva do processo, assistindo-se a um alargamento do âmbito do contencioso administrativo e a uma intensificação da proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (subjectivização do modelo de justiça administrativa). Manteve-se o ato definitivo e executório, mas acrescentou-se o ato independentemente da sua forma, alargando o conteúdo material do ato administrativo.

Alargaram-se também os meios de acesso aos TA, aperfeiçoou-se a tutela judicial dos

cidadãos, que vêm a sua posição ser mais equilibrada com a dos órgãos administrativos (o recurso é menos um “processo feito a um ato” e mais um “processo de partes”) e verificou-se uma intensificação dos poderes do juiz administrativo no âmbito dos meios impugnatórios, bem como uma ampliação da possibilidade de o juiz dirigir à administração sentenças condenatórias, intimações e injunções, decorrentes das novas ações e dos novos meios acessórios. Com esta revisão, não se pode ainda considerar a jurisdição administrativa uma jurisdição plena, mesmo com estas alterações.

 

Período de 1987 a 1999

 

Em 1989 dá-se nova revisão constitucional, que surge na sequência da reforma de 1985, marcando-se uma nova fase de evolução do modelo processual de justiça administrativa (afastado o “velho” contencioso administrativo), sendo que surge o acesso à justiça administrativa como direito fundamental dos administrados a uma proteção jurisdicional efetiva (substancial e procedimental) e institui-se a jurisdição administrativa como jurisdição obrigatória, a qual é definida como a jurisdição comum em matéria de relações jurídicas administrativas. O ato executório cai e surge o conceito de partes (por influência da europeização).

A jurisdição administrativa passa a ser considerada uma jurisdição especializada nas questões jurídico-administrativas, nascidas das relações jurídicas de direito administrativo, que implica, para que os tribunais possam cumprir a sua função, a plenitude dos meios de acesso à jurisdição administrativa, reforça-se o princípio de favorecimento do processo, admitindo-se, entre outras medidas, as providências cautelares não especificadas, et cetera, e por fim a a jurisdição administrativa deixa de poder ser considerada uma jurisdição diminuída em face da jurisdição dos outros tribunais.

No entanto o Professor Vasco Pereira da Silva (VPS) ensina que os TA nesta fase, se comportavam como se nada tivesse mudado, e mesmo em alguns aspetos a forma de agir dos TA era muitas vezes inconstitucional.

Em 1997 dá-se nova revisão constitucional, avançando no sentido da uma plena jurisdição administrativa, consagrando-se desde logo o princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Após a revisão, tudo passa a girar em torno dos direitos consagrados aos particulares, tornando-se o centro da tutela.

Evoluiu-se então assim num sentido de aperfeiçoamento das garantias das posições jurídicas substantivas dos cidadãos. 

Para VPS, a grande novidade é que particular já não vai meramente anular atos da administração sendo que agora ele pede condenação da administração e obriga-a fazer o que devia ter sido feito, fazendo valer os seus direitos.

As sentenças deixam de ser meramente de anulação, sendo que à anulação soma-se a condenação (particular pede a satisfação do seu interesse e reconstituição da sua situação).

 

Período de 2000 até 2021

 

Em 2002 assistimos a uma reforma do CAT, que entra em vigor em 2004, surgindo dois importantes diplomas o ETAF (estabelece que tudo o que corresponda a qualquer forma de atuação administrativa é possível de ser tutelado na jurisdição administrativa) e o CPTA. Foram também introduzidas as providencias cautelares (alargamento da justiça cautelar) e o processo urgente. CAT é assim a partir de 2004 um contencioso pleno e em que havia a possibilidade de serem tutelados todos os direitos.

A cada direito corresponde um meio processual, numa lógica de permitir que todos os direitos tenham um meio por onde possam ser exercidos. Para VPS houve aqui uma mudança radical no sistema.

Em 2015 voltamos a assistir a uma nova reforma, apelidada por VPS como “reforminha de 2015”. Esta reforma surge na sequência da revisão do CPA, não existindo alterações de fundo, existindo apenas uma valorização das providências cautelares e alterações ao nº 3 e 4 do ETAF. No artigo 4º do ETAF o legislador adotou todos os critérios para introduzir na jurisdição administrativa tudo o que são relações de natureza administrativa, no quadro da própria função administrativa. Como nota, VPS considera estranho se terem excluídos destas relações as relações laborais publicas.

Em 2019, temos nova reforma, de acordo com VPS, mais uma “reforminha”, que não fica marcada pelo intuito da simplificação e agilização processual, a qual  aparentemente se destina a introduzir alterações na orgânica dos tribunais e a aumentar a eficácia dos mecanismos processuais, aproximando (sem unificar) o processo contencioso e o fiscal, ao mesmo tempo introduzindo ligeiras alterações avulsas em normas processuais sem qualquer intenção visível, de alcance ainda mais limitado do que a revisão anterior.

Saliente-se, então, acerca da “reforminha” de 2019, que o seu objetivo declarado é combater a morosidade dos processos da Justiça Administrativa e Tributária e promover uma maior rapidez e eficácia processuais. Trata-se da prossecução pelo legislador de um objetivo correto e necessário, sobretudo tendo em conta a atual situação de morosidade da Justiça Administrativa e Fiscal.

 

Como considerações finais, e reconhecendo a enorme importância de CAT na vida jurisdicional portuguesa, por força do enorme volume de relações entre partes privadas e públicas, temos de questionar se será este o caminho certo, o caminho seguido pelas mais recentes reformas. Com certeza, será absolutamente necessário que as decisões surjam dos TA em tempo útil, verdadeiro tempo útil, pois uma decisão que não seja proferida em tempo útil, não tem por si só utilidade.

Este é um problema que também ocorre na jurisdição processual civil e até penal, e só poderá ser resolvida, através de uma reforma profunda que torne todo o processo menos burocrático e mais taxativo, com prazos mais curtos e onde exista uma maior facilidade de obtenção e verificação da prova.

Bibliografia,

Toda a informação apresentada foi baseada, analisada e comprimida, tendo por base o livro de autoria do Professor VPS - O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise.

 

Obrigado

André Candeias, nº 28235

·      Turma A, Subturma 4