O Ministério Público no Contencioso Administrativo Português

    Antes de mais, cabe precisar que o Ministério Público é um órgão do poder judicial independente, portanto, não administrativo, que participa na administração da justiça e goza de estatuto próprio e autonomia institucional - artigo 219.º da Constituição (doravante CRP) e artigo 2.º da Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, que aprova o Estatuto do Ministério Público.

No âmbito do contencioso administrativo, o artigo 51.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF) enuncia as funções do Ministério Público, ao qual compete representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público. A defesa da legalidade democrática faz-se através da sua intervenção no contencioso administrativo e na fiscalização da constitucionalidade.

Na redação anterior do CPTA, a representação das ações intentadas contra o Estado (e não relativamente às ações intentadas contra as restantes entidades administrativas) competia ao Ministério Público, em matéria contratual e de responsabilidade. Atualmente, com a revisão de 2015, desapareceu a referência às ações relativas a matéria contratual e de responsabilidade, pelo que a competência do Ministério Público foi ampliada a todas as matérias. Esta foi uma alteração que despertou muita crítica doutrinária. Os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira dizem tratar-se uma espécie de “Advogado do Estado”, na medida em que, independentemente do objeto da ação proposta contra o Estado, a sua representação caberá ao Ministério Público - artigo 11.º/1 parte final do CPTA. Sobre esta questão, o Professor Mário Aroso de Almeida fundamenta o seu desagrado no estatuto de magistratura autónoma do Ministério Público, defendendo que os agentes do Ministério Público não deviam atuar como advogados do Estado e que o correto seria criar um corpo próprio de advogados do Estado, submetido a um estatuto disciplinar e deontológico similar ao dos Advogados, mas com a exclusiva função de prosseguir o patrocínio judiciário do Estado.

Ainda neste âmbito, o Professor Vasco Pereira da Silva critica a solução de representação facultativa do Ministério Público estabelecida no artigo 11.º/1 do CPTA. A referência «sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público» introduz alguma confusão na função do Ministério Público, na medida em que pode ser autor no processo, mas também defensor do réu.

Relativamente ao pressuposto processual de legitimidade ativa no processo administrativo, cabe mencionar, em primeiro lugar, que o artigo 9.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) estabelece um critério geral em que «o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida». Sucede que, este critério é derrogado por um vasto conjunto de soluções especiais, nomeadamente através do fenómeno de extensão ou alargamento da legitimidade ativa.

Entende o Professor Vasco Pereira da Silva que, na sequência da reforma do Contencioso Administrativo, é na ação pública que se encontra atualmente o principal poder de intervenção processual do Ministério Público. O artigo 9.º/2 do CPTA contempla uma forma de alargamento da legitimidade ativa, permitindo ao Ministério Público propor e intervir em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais. Falamos aqui de uma legitimidade para a defesa de interesses difusos. Poderá também dar continuidade e assumir, no exercício da ação pública, a posição de autor, quando estejam em causa a desistência ou outra circunstância própria do autor, à luz do artigo 62.º/1 do CPTA. Adicionalmente, tem a possibilidade de recorrer de toda e qualquer decisão proferida pelos tribunais administrativos.

A par da possibilidade do próprio Ministério Público poder recorrer, como autor, de toda e qualquer decisão proferida pelos tribunais administrativos, os artigos 85.º e 146.º do CPTA prevêem também a possibilidade de intervir nos recursos, quando não assuma o papel de autor ou representante, sendo a sua intervenção estendida a todos os processos que sigam a forma de ação da administrativa. Antes da revisão de 2015 a sua intervenção estava limitada às ações administrativas especiais. Cumpre densificar a intervenção do Ministério Público no âmbito do artigo 85.º do CPTA. A intervenção não é obrigatória, pelo que só se verificará quando se justifique em função da matéria em causa. Para além disso, não cabe versar sobre questões processuais, mas apenas questões de carácter substantivo, através de um juízo sobre o mérito da causa e sobre a aplicação do direito substantivo na decisão recorrida.

O artigo 55.º/1, alínea b) do CPTA confere legitimidade ao Ministério Público para, no exercício da ação pública, impugnar, sem quaisquer limitações, todo e qualquer ato administrativo, sendo esta uma legitimidade muito ampla.

No âmbito dos pedidos de condenação, pode o Ministério Público, segundo o artigo 68.º/1, alínea b) do CPTA, intentar ações de condenação à prática de ato devido, quando esse dever de prática do ato resultar diretamente da lei, estando em causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse público especialmente relevante ou qualquer um dos interesses difusos referidos no art. 9.º/2 do CPTA. A este propósito cabe salientar que o Professor Vasco Pereira da Silva entende ser necessária uma interpretação corretiva da disposição do art. 9.º/2 do CPTA: o alargamento da legitimidade do Ministério Público neste âmbito, e atendendo à lógica sistemática, só deve verificar-se quando estejam em causa interesses públicos particularmente relevantes. O Professor Regente defende que a intervenção do Ministério Público só será admissível quando tenha sido emanado um ato administrativo de conteúdo negativo, e não quando se trate de uma omissão. Em sentido diverso, os Professores Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade partem do pressuposto de que o Ministério Público goza de legitimidade em ambos os casos. Em causa está o facto de a omissão de ato administrativo por parte da Administração implicar um prévio pedido à autoridade administrativa competente, de onde se retira uma lógica jurídico-subjetivista, uma vez que depende de um direito subjetivo do particular.

Enquanto manifestação desta intervenção ativa surge-nos ainda a faculdade de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, nos termos do artigo 73.º do CPTA, sendo que esta faculdade se transforma num verdadeiro dever, nos termos do n.º 4 da mesma disposição, quando o Ministério Público tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade.

O Ministério Público tem ainda legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade por omissão de normas cuja adoção seja necessária para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação, segundo o artigo 77.º/1 do CPTA.

Em suma, o panorama constitucional e legal vigente, confere funções ao Ministério Público de representação do Estado e, simultaneamente, defesa da legalidade democrática e demais interesses que a lei determina. Pode exercer poderes de representação, de intervenção própria, através da ação pública, e também de intervenção em processos intentados por outros sujeitos, auxiliando o tribunal da aplicação do Direito.

Bibliografia:

Cláudia Alexandra dos Santos Silva, Revista Eletrónica de Direito Público (vol. 3, n.º 1, abril de 2016);

Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, anotação ao artigo 219.º;

Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 3.ª edição, Almedina, 2017;

Site do Ministério Público: ministeriopublico.pt;

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina, 2016.

Maria Helena Abreu (N.º57008)