Resumo Sucinto das Reformas realizadas no Âmbito do Processo Administrativo Português
Joana Rita Ferreira, nº61132
Seguindo
cronologicamente os acontecimentos que prontamente desencadearam as diversas
reformas do processo administrativo português, poderá apontar-se a revisão
constitucional de 1997 como o grande marco de impulsionamento dos projetos que anteviram
àquelas. Isto porque, com esta, se assistiu a um problema gravíssimo de Estado
de Direito perante a falta de concretização dos preceitos constitucionais
nas normas de matéria administrativa.
Resumidamente, a
revisão constitucional trouxe com ela a consagração expressa do princípio da
proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares, através de um sistema
de plena jurisdição, em que o juiz goza de todos os poderes necessários e
adequados à proteção dos mesmos, “independentemente dos meios processuais que
estiverem em causa, ou de se tratar de tutela principal, cautelar ou executiva”[1]. Ou seja, as matérias em
causa não são tratadas através de uma perspetiva meramente formal,
descrevendo-se exaustivamente no art. 268º/4 e 5 o direito fundamental de acesso
à justiça administrativa[2].
Essencialmente, os
particulares deixam de ser os objetos do processo, para passarem a ter direitos
e interesses legalmente protegidos, garantidos por uma tutela jurisdicional
efetiva, onde o Juiz administrativo terá poderes de simples apreciação,
de impugnação e anulação, bem como poderes condenatórios. Mais
concretamente, seriam agora “organizados os diferentes meios processuais,
principais e acessórios, sejam eles destinados ao reconhecimento de direitos, à
impugnação de atos lesivos, à condenação da Administração, ou a acautelar
direitos dos sujeitos processuais”[3].
A
Reforma de 2002/2004
Apenas por volta de
2000 é que começam a surgir efeitos para concretizar esta nova prática
administrativa, maioritariamente impulsionada através da apresentação pública
de três anteprojetos, previamente elaborados: Anteprojeto de Código de Processo
nos Tribunais Administrativos, o Anteprojeto de Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Tributários e o Anteprojeto sobre Comissões de Conciliação
Administrativa[4].
Como Vasco Pereira da Silva comenta, porém, parecia haver nesta altura um
“certo distanciamento do Governo” no que tocava ao conteúdo dos ditos textos, sendo
que apenas com o Despacho Ministral n.° 1602/ 2000, de 15 de Janeiro de 2001, é
que se veio a conferir ao Gabinete de Política Legislativa e de Planeamento o
papel de se encarregar da reforma.
O seu trabalho culminou
em três propostas de lei[5]: a Proposta n.° 92/ VIII -
Código de Processo nos Tribunais Administrativos; a Proposta n.° 93/ VIII —
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e a Proposta n.° 95/ VIII -
Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, sendo que esta última ficou
pelo caminho, nunca chegando a ser aprovada, e tornando-se as duas
primeiras em verdadeiros diplomas, que apenas entraram em vigor em 2004.
Começando com o CPTA, Vasco
Pereira da Silva afirma que se assiste a uma verdadeira passagem do Contencioso
Administrativo para Processo Administrativo, sendo que o art. 2º deste
diploma é o suficiente para descrever a realidade constitucional do art.
286º/4, ilustrando todas as possibilidades onde a ideia que a todo o direito
legalmente protegido corresponde uma tutela adequada pelos tribunais
administrativos. Para além disso, são regulados neste diploma ainda os processos
urgentes, bem como providências cautelares, sendo que a grande
distinção entre ambas se centra no facto de as primeiras promoverem a
celeridade do processo, enquanto que as segundas visam acautelar o efeito útil
das sentenças posteriores. Neste âmbito até, passou a vigorar o princípio de
“cláusula aberta”, explanado no art. 112º, onde, sendo necessário, o juiz
poderá criar providências cautelares para além das descritas na lei[6].
No entanto, este
diploma não era completamente positivo. Como se veio a corrigir apenas em 2015,
como meios principais de tutela existiam dois: a ação comum e a ação especial,
numa tentativa aparente de aproximação do regime com a realidade do Processo
Civil, segundo os mesmos critérios aí utilizados, mas onde não existiria
nenhuma diferença observável entre as duas[7]. Veio-se a observar outro
grande problema, que é o facto de a matéria tributária ser tratada num código à
parte do CPTA, o Código do Processo e Procedimento Tributário, onde ainda se
figura muito do antigo regime do Contencioso Administrativo[8], quebrando ainda mais com
uma realidade que deveria ser unitária[9], existindo até hoje uma distinção
de tratamento: uma jurisdição e dois diplomas.
Por outro lado, o ETAF
é maioritariamente relevante apenas pelo seu art. 4º, onde se estabeleceu o âmbito
de jurisdição da justiça administrativa, pois para além disso, mantem “muito
da organização judiciária complexa e arcaica, herdada do passado”[10]. Concretamente, este art.
4º vem estabelecer critérios amplos de determinação da competência dos
tribunais administrativos, sendo que, para isso, apresenta a título exemplificativo
o que são essas relações jurídico-administrativas, utilizando todos os
critérios de qualificação possíveis, recorrendo-se dos critérios clássicos bem
como dos novos.
Para além disso,
podem-se apontar aqui diversas críticas no que toca à especialização do
processo administrativo, seja no que respeita a criação de tribunais
especializados em razão da matéria dentro da jurisdição especial comum, seja
no que respeita a formação dos magistrados (artigos 72.° e 73.° do ETAF,
em que a questão e remetida para diploma próprio e só regulada em termos ad
hoc), seja ainda quanto a (diminuta) autonomização da carreira dos juízes
dos tribunais administrativos e ficais em relação a dos judiciais (artigos
60.° e seguintes do ETAF)[11].
A
“Reforminha” de 2015
Ficando esta a cargo da
mesma Comissão que preparou o novo CPA (cfr. o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de
janeiro), os trabalhos de revisão do CPTA e do ETAF seguiram um percurso
legislativo semelhante, no entanto conservando os traços estruturantes da
reforma anterior. Isto porque, não tendo por isso sido substituídos por
novos diplomas, continuam em vigor, meramente formalmente, as Leis n.º
13/2002 e n.º 15/2002, ambas de 19 de fevereiro, enquanto que substancial e
globalmente, a revisão destes dois diplomas não alcançou a profundidade
ocorrida com e através do novo CPA[12].
Concretamente, esta reforma
não criou grande diferença ideológica no Processo Administrativo. A sua principal
modificação foi a da unificação dos meios processuais, passando a
haver apenas um, denominado simplesmente de ação administrativa, presente nos
art. 37º e seguintes CPA, o que corresponde, em traços largos, à síntese entre
a tramitação anteriormente prevista para a ação administrativa especial, com
alguns traços oriundos do Código de Processo Civil[13]. O problema essencial que
surge aqui é que, ao combinar diversas ações debaixo de um único nome, cria-se
uma certa confusão, misturando-se critérios processuais e substantivos,
surgindo então como que sub-ações[14].
A
“Reforminha” de 2019
Tendo como grande objetivo uma maior celeridade
do processo, nomeadamente na atuação dos tribunais, veio-se a alterar o ETAF de
modo a aproximar-se a justiça administrativa da fiscal, bem como
finalmente se criando a especialização de tribunais, explicitando-se no
art. 9º situação que já vinha em falta desde a 1ª Reforma, mesmo que
depois na prática, ainda não exista nenhum tribunal especializado atualmente.
Também
se observaram algumas alterações ao CPTA, nomeadamente, a previsão do uso e
melhoria dos meios informáticos, no art. 24º, e para além disso, vem
alterar-se igualmente o preceito do patrocínio judiciário, onde, apesar de excecional,
se passa a consagrar o Ministério Público como o patrocinador possível da
Administração, realidade que a muito perturba Vasco Pereira da Silva, pois o Ministério
Público não deveria funcionar como nada para além de parte no processo.
Por
fim, assiste-se a um aumento de legitimidade do Ministério Público, nos termos
do 73º/3, no âmbito do processo arbitral, onde este agora terá poderes para
pedir fiscalização da legalidade e poderá olhar para o conteúdo da sentença em
termos constitucionais no quadro da fiscalização, sendo meramente um controle
acrescido, em que não altera em nada o fundamental.
De
resto, tem que se fazer referência ao contencioso pré-contratual, outra matéria
alterada neste âmbito e que, apesar de vir a violar gravemente diversas
diretivas europeias, não falaremos aqui sob pena de nos estendermos, deixando a
mera menção de que é uma situação problemática.
Bibliografia
COIMBRA,
José Duarte: A revisão do CPTA e do ETAF: a reforma da reforma do
Contencioso Administrativo português, Publicações Sérvulo, 2015, disponível
em < https://www.servulo.com/pt/investigacao-e-conhecimento/A-revisao-do-CPTA-e-do-ETAF-a-reforma-da-reforma-do-Contencioso-Administrativo-portugus/3876/
>
Transcrições
das aulas teóricas do Sr. Professor Vasco Pereira da Silva.
SILVA,
Vasco Pereira: O Contencioso Administrativo no Divã
da Psicanálise, Livraria Almedina, Coimbra, 2013.
[1]
V. PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª
edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2013, Pág. 211
[2] Vasco Pereira da Silva aprecia
mesmo traçar aqui uma comparação com um artigo semelhante que encontramos na
Constituição alemã, o art. 19º/4, cuja doutrina alemã comumente apelida de o
artigo perfeito, vindo o autor a referir-se ao artigo da Constituição
portuguesa como o artigo mais do que perfeito.
[3] PEREIRA DA
SILVA, O Contencioso…, Pág. 212
[4] PEREIRA DA
SILVA, O Contencioso…, Pág. 219
[6]
Transcrições das aulas
teóricas do Sr. Professor Vasco Pereira da Silva
[9] Art. 212º da Constituição da República
Portuguesa
[11] PEREIRA DA
SILVA, O Contencioso…, Pág. 236
[12]
JOSÉ DUARTE COIMBRA, A revisão do CPTA e
do ETAF: a reforma da reforma do Contencioso Administrativo português, Publicações
Sérvulo, 2015,
Pág. 1 a 2
[13] DUARTE COIMBRA,
A revisão do CPTA…, Pág. 3
[14] Transcrições das aulas teóricas do
Sr. Professor Vasco Pereira da Silva
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