A legitimidade e a impugnação de pareceres vinculativos

Situação de Pluralidade de Partes nos Processos Administrativos

 

    Em primeiro ligar, farei uma abordagem teórica à Situação de Pluralidade de Partes nos Processos Administrativos e, seguidamente, uma análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 21 de maio de 2020, como forma de expor de uma forma mais prática, os problemas que envolvem esta matéria em análise. 

 

    A pluralidade de partes no processo administrativo acontece quando vários autores litigam com um só demandado, quando um só autor aciona vários demandados ou quando vários autores acionam vários demandados. 

 

    A existência de situações de pluralidade de partes pode ocorrer em processo administrativo, seja sob a forma de coligação, seja sob a forma do litisconsórcio, ativos ou passivos e necessários ou voluntários. 

 

    A coligação é uma situação de pluralidade de partes que assenta numa pluralidade de relações jurídicas, nesse ponto distinguindo-se do litisconsórcio, que pressupõe a co-titularidade da relação jurídica entre os litisconsortes e, por isso, também, a existência de uma única relação material, como se houvesse um único autor (litisconsórcio ativo) ou um único demandado (litisconsórcio passivo). 

 

    Se o pedido ou pedidos deduzidos forem formulados por todas as partes ou contra todas as partes, configuram-se um litisconsórcio; se cada um dos pedidos for formulado por cada um dos autores ou contra cada um dos demandados, está-se perante uma coligação. Ao contrário do litisconsórcio, que supõe a co-titularidade da mesma relação jurídica, a coligação permite, assim, que vários autores desencadeiem um único processo contra um ou vários demandados (coligação de autores) ou que um autor desencadeie um único processo conjuntamente contra vários demandados (coligação de réus), por pedidos diferentes, com fundamento em diferentes relações jurídicas intercorrentes entre uns e outros. 

    A coligação é admitida, em termos gerais, no artigo 12º, é aplicável a todo o âmbito do processo administrativo. 

 

Litisconsórcio necessário passivo e estatuto jurídico dos contrainteressados (artigo 57º e 68º, nº2)

 

    Caso das ações de impugnação de contratos propostas por terceiros em relação a esse contrato. Para que a procedência da ação possa produzir o seu efeito útil normal, é necessário que ela se projete na esfera jurídica de ambas as partes no contrato, pelo que ambas têm de ser demandadas nesta ação, em regime de litisconsórcio necessário passivo. 

 

Estatuto dos Contrainteressados 

    Tanto nos processos de impugnação de atos administrativos (artigo 57º), como nos processos de condenação à prática de atos administrativos (artigo 68º nº2), para além da entidade que praticou ou se pretende que pratique o ato em causa, também devem ser demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor. 

 

    Domínios em que a ação é proposta contra a entidade que praticou ou que omitiu/recusou o ato, mas, em que há sujeitos privados envolvidos no litígio, na medida em que os seus interesses coincidem com os da Administração, ou, pelo menos, podem ser diretamente afetados na sua consistência jurídica com a procedência da ação. 

    Relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes da Administração são complexas no plano subjetivo, apresentando-se com uma estrutura poligonal ou multipolar, que envolve um conjunto mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela conduta da Administração. 

 

    O artigo 57º e 68º nº2 densificam o conceito de Contrainteressados, objetivando a operação de delimitação do universo dos titulares de interesses contrapostos do autor que podem ser demandados no processo, atendendo às consequências gravosas que resultam da sua falta de citação. 

    Na prática, o âmbito do universo de Contrainteressados é mais amplo, mas pode não haver interesses contraposto ao do autor. 

 

    O Professor Regente Vasco Pereira da Silva, ao invés de regular em termos gerais a atuação de todos os sujeitos processuais, o legislador regula neste contexto de impugnação, os “contrainteressados”. Os contrainteressados são verdadeiramente sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais. Há uma “rede” de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado ativo, outros do lado passivo, que são titulares de posições de vantagem juridicamente protegidas, pelo que deve gozar dos correspondentes poderes processuais. 

 

Regime da Coligação: artigo 12º CPTA

    O artigo 12º nº1 a) prevê a unidade da fonte das relações jurídicas controvertidas em virtude de os pedidos se fundarem numa mesma causa de pedir + dependência dos pedidos. 

No artigo 12º nº1 b), há a conexão entre os pedidos por dependerem da apreciação dos mesmo factos ou envolverem a interpretação e aplicação das mesmas regras de direito. 

    O artigo 89º nº4 alínea f), define que a ilegalidade da coligação é uma exceção dilatória do contencioso administrativo e tributário que, obsta ao prosseguimento do processo e acarreta a absolvição da instância.

 

    A situação de coligação ilegal de demandados, que ocorre quando um autor formula pedidos distintos relativamente a diferentes demandados, sem que entre eles subsistam os requisitos de conexão objetiva, pode ser suprida pelo artigo 12º nº 3: se o autor identificar o pedido que pretende ver apreciado no processo, haverá absolvição da instância em relação aos demais pedidos, que poderão ser deduzidos autonomamente, aproveitando o autor os efeitos substantivos decorrentes da data da entrada da primeira petição, desde que se respeite os prazos do artigo 12º nº4. Havendo absolvição da instância de todos os pedidos é porque o autor não deu satisfação ao convite do tribunal. 

 

    Na coligação ilegal de autores mais não resta que a absolvição da instância e a apresentação de novas petições, nos termos do artigo 12º nº4. 

 

 

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de maio de 2020

 

    Neste acórdão, os Autores recorreram para o STA do Acórdão do TCA do Norte, de 23 de novembro de 2018, que revogou a Sentença do TAF de Coimbra, de 12 de janeiro de 2018. Contra o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, I.P., pedindo a declaração de nulidade do Despacho do Diretor Geral da Saúde, de 25 de janeiro de 1969, que legalizou uma Farmácia e atribui o respetivo alvará. 

 

    O que realmente se discute neste recurso saber se, havendo pluralidade de partes ativas, a instância pode ser extinta por deserção, nomeadamente porque alguns dos autores, deixaram de estar representados por mandatário forense, por renuncia daquele que originalmente patrocinou a propositura da ação e não constituíram novo mandatário no prazo que lhes foi fixado pelo Tribunal. 

A questão, é a de saber se a instância pode prosseguir em relação àqueles que deram cumprimento à injunção que lhes foi feita, e, asseguraram a sua representação em tempo útil. 

    As instâncias proferiram decisões contraditórias a esse respeito. O TAF de Coimbra considerou que se trata de uma situação de litisconsórcio necessário e que, sendo o patrocínio forense legalmente obrigatório, a ação não pode prosseguir sem o concurso da totalidade dos autores. O TCAN considera, no entanto, que “o litisconsórcio ativo se encontra formado desde o início da propositura da ação e posteriormente assegurado com o incidente de habilitação de herdeiros em relação à Autora falecida. Não impedindo a manutenção da legitimidade processual ativa o facto de os Autores iniciais não terem constituído novo mandatário. 

    A questão controvertida neste recurso não se resolve nos termos em que as instâncias a colocaram, porque não estamos perante uma situação de litisconsórcio necessário. Para responder à questão que nos é colocada, o que temos que indagar é se os Autores, que constituíram novo mandatário, ora recorridos, teriam legitimidade para, por si só, proporem a presenta ação caso não se tivessem originalmente consorciado com os demais. E a resposta a essa questão é afirmativa. 

    O número 1 do artigo 9º do CPTA estabelece genericamente que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”, mas no domínio das ações de impugnação de atos administrativos, como é o caso, a alínea a) do nº1 do artigo 55º do mesmo código basta-se com a titularidade de “um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. 

    Este alargamento da legitimidade ativa, tem levado a doutrina e a jurisprudência administrativas a reconhecer que basta ao autor da ação administrativa de impugnação estar em condições de retirar, para a sua esfera jurídica, uma vantagem imediata, não proibida por lei, da invalidade do ato administrativo impugnado, para ser parte legítima. O que, no caso concreto dos autos, é evidente, porque o que os Autores pedem nesta ação é a declaração de nulidade de um ato que subtraiu um bem da herança comum indivisa, ao reconhecer a propriedade da farmácia a apenas um dos co-herdeiros, com prejuízo de todos os demais. 

    A jurisprudência do STA vem afirmando que, “independentemente da natureza plural ou singular da relação subjacente, salvo disposição em contrário, não há lugar a litisconsórcio ativo em recurso contencioso, ainda que o ato seja indivisível”. 

    Portanto, nem da lei, nem a natureza da relação jurídica, exigem a intervenção processual de todos os interessados no caso em apreço, pelo que a ausência de alguns dos consorciados originários não impede que a mesma prossiga em relação aos demais.

    Nessa medida, e embora com fundamentos jurídicos distintos daqueles em que se fundamentou, e dos que foram alegados pelas partes, o acórdão recorrido não merece censura, confirmando-se a sua decisão de revogar a sentença do TAF de Coimbra e mandar baixar o processo para prosseguimento dos seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar. 

 

    Posto isto, acordaram então os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorria.  

 

Maria Enes Pereira – TA – Subturma 4 – nº 58445

 

Bibliografia: 

AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 4ª edição, Almedina. 

PEREIRA DA SILVA, Vasco, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina. 

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de maio de 202º (disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/8ad52c6b4f170dbd802585740073e65c?OpenDocument&ExpandSection=1 )