Uma faca de dois gumes chamada cumulação de pedidos

 1. Introdução. 

O presente estudo visa sintetizar a temática da cumulação de pedidos no processo administrativo português (artigo 4º do Código de Processo Administrativo, CPTA), avaliando a sua importância para a tutela dos administrados. 

Em concreto, pretende-se demonstrar que, apesar da generosidade do legislador, podem existir desvantagens na cumulação de pedidos, que não foram realçadas no complexo normativo vigente. 

2. O princípio da tutela plena e efetiva dos particulares. 

O artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o princípio da tutela jurisdicional efetiva dos administrados, com várias consequências, entre elas a impugnação de quaisquer atos administrativos e a adoção de medidas cautelares, que garantem a utilidade da decisão. 

É importante dizer que constitui um perigo para este princípio jurídico a morosidade dos processos. Quanto mais longo um processo, mais tardia vai ser a decisão potencialmente favorável ao administrado, e maior será o prolongamento do dano inferido na esfera do administrado pela conduta ou ausência da entidade pública. A tutela da pretensão deve ser célere, de maneira a ser útil a decisão favorável. O facto de o Estado ser um aparelho burocrático contribui para esta demora na avaliação dos factos em concreto. Contudo, existindo um princípio constitucionalmente consagrado conexo com a celeridade dos processos, deve o legislador contribuir para o seu respeito. Isso é, aliás, demonstrado pela própria consagração no CPTA do mesmo princípio, no artigo 2º. 

Assim, uma das garantias da tutela jurisdicional efetiva é, exatamente, a cumulação de pedidos, hoje consagrada no artigo 4º CPTA. Efetivamente, ao invés do autor intentar múltiplas ações em simultâneo, pode chamar ao mesmo processo várias pretensões suas, centralizando-as. Mostra-se, desde logo, benéfico para a própria economia processual, evitando um excessivo número de processos. Permite-se que o autor formule vários pedidos simultaneamente, desde que a causa de pedir seja a mesma, ou os pedidos estejam em relação de prejudicialidade (a procedência do pedido depende da procedência do pedido principal), ou, sendo a causa de pedir distinta, a procedência dependa da análise dos mesmos factos ou regras e princípios (4º/1/a,b CPTA). 

Cabe perguntar se esta limitação não é violadora da própria CRP, porque parece que o legislador consagrou barreiras a uma das garantias de um princípio constitucional. A resposta é negativa, porque estes limites são fundamentais para a própria celeridade do processo. Se nenhuma relação existe entre os pedidos, é impossível ao juiz avaliá-los simultaneamente, sendo que a única alternativa seria ou impor limites, ou fasear o processo tantas vezes quantas as necessárias para avaliar separadamente os vários pedidos. A segunda opção implicaria sobrecarregar o juiz de tal forma que o impediria de tomar uma decisão em tempo útil. 

Por outro lado, é de entender que se pretendeu uma maior reflexão acerca da própria escolha de cumulação, quando esta é possível. Isto porque pode ser penoso para o processo aumentar a sua complexidade com um outro pedido. Assim, tal como explica o professor Vieira de Andrade, deve o autor tomar uma decisão estratégica no sentido de adotar ou não uma cumulação de pedidos. 

Verificado que está o facto de existir uma garantia da tutela efetiva com este mecanismo jurídico, importa referir as suas várias consagrações. Em primeiro lugar, ao nível do próprio impulso processual, temos o artigo 4º CPTA, que já se analisou. Em segundo lugar, podem existir ampliações objetivas da instância, que podem ser consideradas cumulações sucessivas, nas palavras do professor Vieira de Andrade. De facto, permite-se a modificação objetiva da instância, com ampliação do pedido, nos casos do artigo 63º CPTA e 70º CPTA, a título ilustrativo. Em terceiro lugar, a própria solução do artigo 28º CPTA vai no sentido do favorecimento da cumulação de pedidos, na medida em que se verificados os respetivos pressupostos dos artigos 4º e 28º CPTA, deve-se ordenar a apensação de processos cujos pedidos poderiam ter sido cumulados (28º/1 CPTA). 

Por último, importa referir que, contrariamente ao âmbito civil, o CPTA consagrou a solução de que é indiferente para a cumulação o facto de se seguirem formas de processo diferentes (4º/3 CPTA), bem como o facto de para cada um dos pedidos existir um tribunal competente diferente (21º CPTA). Neste último caso, quando os tribunais são de diferente hierarquia, prevalece o tribunal superior sobre os demais, havendo extensão da sua competência para os restantes (21º/1 CPTA). Sendo o problema de competência em razão do território, o autor tem o poder de escolher qual o tribunal que prefere, exceto nos casos em que entre os pedidos existe uma relação de dependência ou subsidiariedade, caso em que prevalece o tribunal competente para apreciar o pedido principal (21º/2 CPTA). 

3. O princípio da livre cumulação de pedidos. Ónus de cumulação? 

É levantado o problema de saber se não existem casos em que é exigido ao autor cumular pedidos. Pelo exposto anteriormente, percebemos que este mecanismo é meramente eventual, podendo até ser uma estratégia do autor. Não é obrigatório, constituindo uma faculdade. 

Contudo, nos chamados atos administrativos ambivalentes, expressão adotada pelo professor Aroso de Almeida, a resposta não pode ser tão direta. Efetivamente, estes atos têm um conteúdo positivo de determinar uma vantagem na esfera de alguém, mas também um conteúdo negativo, porque delimitam os direitos da esfera de um outro interessado. O exemplo paradigmático é o ato de adjudicação de uma empresa, na sequência de um concurso público: por um lado, a empresa irá contratar com a entidade adjudicante, mas, por outro, quebram-se expetativas na esfera dos outros concorrentes. 

O interesse em impugnar estes atos não pode ser apenas a sua expurgação por invalidade. De facto, deve-se pedir a sua substituição por outro ato que não incida nos mesmos vícios. Se o autor deve reagir a ambos os conteúdos, como se coaduna esta ideia com a existência de uma faculdade? Não será um verdadeiro ónus jurídico? 

O professor Mário Aroso de Almeida indica que no caso de o interessado apenas pedir a impugnação, então nada o obriga a ter de pedir a substituição do ato (veja-se o artigo 66º/3 CPTA). A própria lógica de que um ato declarado inválido não produzirá efeitos obrigará a que seja emitido, posteriormente, um novo ato administrativo que o substitua – pragmaticamente, chegar-se-á à mesma solução. 

Todavia, nos casos em que apenas se pede a substituição do ato, o mesmo raciocínio não pode colher. É por esta razão que o legislador decidiu consagrar uma solução que mata o problema – artigo 67º/4/b CPTA. Deixou-se claro que quando o autor pede a substituição do ato com fundamento na ilegalidade, implicitamente pediu que o tribunal reconhecesse a ilegalidade do ato que pretende substituir. Ou seja, independentemente de existir um pedido cumulado, o tribunal apreciará ambas as pretensões: a explícita e a implícita. 

A meu ver, independentemente de existir esta norma, sempre decorreria do princípio da legalidade a obrigação de o juiz se pronunciar sobre a ilegalidade do ato, implicitamente pedida. Por outro lado, não parece coerente substituir um ato que o autor considera inválido, sem avaliar, em primeiro lugar, a própria nulidade ou anulabilidade do mesmo. O próprio despacho pré-saneador permitiria ao juiz promover o suprimento de irregularidades da petição inicial, nomeadamente por falta de requisitos legais (note-se que a petição inicial deve indicar os pedidos, 78º/2/g CPTA) – artigo 87º/2 CPTA. Ou seja, o próprio juiz sempre teria o poder de rogar ao autor que deixasse claro que pretendia declarar a invalidade do ato que pretende substituir.

Em suma, não parece existir nenhum caso de ónus de cumulação, mantendo-se a livre cumulação, enquanto faculdade do autor. A própria lógica estratégica assim o deve determinar. Nas situações em que, de facto, essa cumulação se mostra vantajosa ao processo, parece ser de admitir, na falta de consagração normativa, a advertência ao autor para que este elimine a irregularidade da petição inicial, utilizando o juiz o mecanismo do despacho pré-saneador (87º CPTA). Certo é que não se pode obrigar o autor a ter uma conduta processual que seja prejudicial para o seu interesse, sob pena de violação do princípio da tutela plena e efetiva. 

4. A armadilha do artigo 4º/2/f CPTA.

O artigo 4º/2 CPTA consagrou vários exemplos de cumulações de pedidos possíveis, à luz do artigo 4º/1 CPTA. Apesar de a intenção ser boa, creio que o elenco é demasiado extenso, podendo gerar situações de dúvida ao intérprete. 

É o que acontece na alínea f) do artigo 4º/2 CPTA. Para percebermos como cumular o pedido de indemnização com os pedidos de anulação ou declaração ou inexistência de um ato, de declaração de ilegalidade da norma administrativa ou sua omissão ou de condenação à prática de um ato administrativo devido, teremos de fazer um juízo anterior, que poderia ter sido clarificado pelo legislador. De facto, se o objetivo é flexibilizar a correspondente tutela efetiva, não se compreende como se consagrou uma norma tão vaga.

A norma subjacente a esse artigo tutela os danos provocados pelo facto ilícito. Ora, este facto ilícito apenas pode ser ou o ato administrativo inválido, ou a norma ilegal, ou a omissão da prática de um ato ou a emissão de uma norma. Deste modo, a conexão relevante é o próprio objeto do pedido principal, que constituirá o facto ilícito. 

Algumas considerações devem ser feitas a este propósito. 

Em primeiro lugar, como recordam os professores Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, a causa de pedir de uma ação de responsabilidade extracontratual é complexa, dependendo do preenchimento dos vários pressupostos presentes no artigo 483º CC (ilicitude, culpa, nexo de causalidade e dano). Ou seja, quando há a procedência do pedido principal, pode acontecer que o pedido secundário não seja procedente. A meu ver, haverá um reforço acrescido do cuidado estratégico do autor em cumular este pedido, visto que há uma maior probabilidade de apenas aumentar a complexidade do processo, sem se colher o proveito de ter uma decisão conjunta. Por outro lado, deveria o legislador ter deixado claro este aspeto, apelando à sensibilidade do autor, e reformulando a disposição num sentido menos amplo. 

Em segundo lugar, apenas será admissivel esta cumulação quando não se eliminem todos os danos com a procedência da ação principal. Assim, levanta-se mais uma barreira relativamente à possibilidade cumulação, o que vai contra a amplitude literal do artigo. Efetivamente, caso o pedido principal seja cumulado nos termos da alínea a) do artigo 4º/2 CPTA com um pedido de condenação à restituição da situação que existiria anteriormente, então, se todos os danos forem colmatados, a cumulação de um pedido de indemnização será ilegal, com as respetivas consequências do artigo 4º/6 e 7 CPTA. 

Em suma, o artigo 4º/2/f CPTA deve ser interpretado restritivamente, devido à existência dos limites mencionados, que reduzem o seu âmbito de aplicação. Também o facto de se poderem gerar situações de aumento de complexidade, sem proveito dos benefícios da cumulação contribui para defesa de tal restrição. 

5. Conclusão 

Ao longo do presente estudo, ficou demonstrado que a cumulação de pedidos pode ser uma faca de dois gumes. 

Assim, tanto pode acelerar a satisfação de interesses do particular, permitindo que este concentre no processo várias pretensões, desde que devidamente ligadas entre si, como também pode trazer consequências negativas, aumentando a complexidade do processo, sem se colher o benefício primeiramente exposto. 

Apesar de concordar com o facto de ser um mecanismo ou garantia do princípio da tutela plena e efetiva dos administrados, não se poderá deixar de referir que o CPTA parece abrir a porta a casos de cumulação de pedidos que podem ser prejudiciais ao particular e que, no limite, podem determinar a absolvição da instância (artigo 4º/6 CPTA). A própria ação de responsabilidade extracontratual é demonstrativa desse aspeto. Pelo facto de constituir uma causa de pedir complexa, se o autor não estiver certo da procedência, poderá aumentar a complexidade do processo sem qualquer vantagem, prejudicando a pretensão principal. 

Em conclusão, sou da opinião de que a cumulação de pedidos é uma efetiva garantia do princípio da tutela plena e efetiva dos administrados. Mas, acredito que o artigo 4º/2 CPTA merece uma reformulação, deixando claros os pressupostos no sentido de uma cumulação vantajosa, sob pena de se quebrar a própria ratio normativa. 

6. Bibliografia

Aroso de Almeida, Mário (2021) Manual de Processo Administrativo, Coimbra: Almedina. 

Aroso de Almeida, Mário e Cadilha, Carlos (2017) Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra: Almedina. 

Freitas do Amaral, Diogo (2016) Curso de Direito Administrativo, Volume II, Coimbra: Almedina. 

Pereira da Silva, Vasco (2009) O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Coimbra: Almedina. 

Rebelo de Sousa, Marcelo, Salgado de matos, André (2008) Direito Administrativo Geral, Tomo I, Introdução e princípios fundamentais, Lisboa: Dom Quixote. 

Vieira de Andrade, José Carlos (2009) A Justiça Administrativa (Lições), Coimbra: Almedina. 

Filipe Sousa - 4º Ano - Turma A - Subturma 4