A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias
1. Considerações introdutórias
A velha máxima de Otto Mayer (1924) - “Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht besteht” (o direito constitucional passa, o direito administrativo permanece) - encontra-se ultrapassada pelas novas exigências da sociedade moderna. Na época, fazia sentido tal raciocínio, visto que as constituições padeciam de uma enorme fragilidade, limitando-se a regular a interação dos poderes políticos, deixando ao legislador ordinário a tarefa de tutelar os direitos e liberdades fundamentais.
Após a II Guerra Mundial e a Queda do Muro de Berlim, o princípio da constitucionalidade passou a ser o centro de gravitação de toda a ordem jurídica.
Recentemente a introdução, no Direito Processual Administrativo, de mecanismos de garantia dos direitos fundamentais revela a incidência e projeção de uma parcela nuclear do Direito Constitucional. Porém, não equivale a qualificar o Direito Administrativo como uma mera concretização do Direito Constitucional sem desenvolvimento próprio e sem autonomia científico-cultural.
Não há dúvidas de que a reforma do contencioso administrativo tem contribuído para a realização plena do Estado de Direito Democrático e para a consagração do princípio da tutela jurisdicional efetiva. Princípio este plasmado no artigo 2º CPTA, segundo o qual “a cada direito corresponde uma ação”.
Como concretização do mandato constitucional plasmado no nº5 do artigo 20º da CRP surge um processo de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, com o intuito de dotar os preceitos que acolhem direitos, liberdades e garantias de uma posição prevalecente, que exortou o legislador ordinário a criar novos procedimentos judicias célebres e prioritários para a tutela dos mesmos.
Os direitos fundamentais são elementos constitutivos da legitimidade constitucional traduzindo o estado dos direitos no contexto do Estado do Direito. Este fenómeno é patente na Constituição da República Portuguesa, que dedica a sua Parte I à enunciação dos direitos e deveres fundamentais dos cidadãos. Para a realização de um Estado de direitos fundamentais é imprescindível a adoção de mecanismos adequados à sua tutela, plena e efetiva. A versão original da Constituição da República Portuguesa não consagra o direito à tutela plena e efetiva dos direitos, no plano dos direitos, liberdades e garantias, num mecanismo especial de defesa destes. Só a partir de 1997 passou a a constar do nº5 do artigo 20º um comando dirigido ao legislador ordinário no sentido de criação de um meio processual especificamente orientado para a defesa de direitos, liberdades e garantias pessoais. Na opinião de Jorge Miranda esta fórmula abre ao legislador duas vias possíveis (1):
- a criação de processos de cognição sumária, a apresentar junto das jurisdições cível e administrativa;
- A instituição de uma ação de amparo constitucional a qual contemplasse, a título principal ou subsidiário, a intervenção do Tribunal Constitucional.
Em 2004 o legislador processual administrativo revestiu a jurisdição administrativa de novos poderes na defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, entre os quais, se destaca o processo urgente de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, regulado nos artigos 109º a 111º do CPTA, constituindo um mecanismo célere e prioritário de salvaguarda desses direitos, que requerem uma tutela de mérito definitiva (2).
Os antecedentes do novo meio processual remontam à revisão constitucional de 1989, na qual se tentou introduzir na Lei Fundamental o recurso de amparo. Por um lado, preconizava-se a criação de uma ação constitucional de defesa contra ações e omissões dos poderes públicos violadoras de direitos, liberdades e garantias e, por outro lado, previa-se a instituição de um recurso constitucional de defesa contra decisões jurisdicionais violadoras daqueles direitos, ambos com intervenção do tribunal Constitucional.
A intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias foi configurada como um processo principal, e não como um processo cautelar (3). Por conseguinte, enquanto as intimações são processos autónomos, que permitem decisões definitivas, formando caso julgado material, as medidas cautelares, além de provisórias, são instrumentais e acessórias em relação ao processo principal.
2. Pressupostos processuais
2.1. Competência do tribunal
Nos termos da alínea a) do nº1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais incumbe à jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objeto a tutela de direitos fundamentais. Os tribunais competentes para averiguar o pedido em primeira instância são os tribunais administrativos de círculo, à luz da 1ª parte do nº1 do artigo 44º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. As regras relativas à competência territorial do tribunal administrativo de círculo encontram-se nos artigos 16º e seguintes do CPTA, e no cerne do presente post dispõe o nº5 do artigo 20º do CPTA que os processos de intimação fora do âmbito das prestações de informações, consulta de documentos e passagem de certidões, devem ser instaurados “no tribunal da área onde deva ter lugar o comportamento ou a omissão pretendidos”.
2.2. Prazo de apresentação do pedido
A apresentação de um pedido de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não está sujeita a qualquer prazo.
3. Requisitos de admissibilidade do pedido de intimação
Além dos requisitos constantes no nº1 do artigo 89º do CPTA, que podem objetar ao conhecimento do mérito do pedido, importa analisar o objeto, a legitimidade das partes e o respeito pela subsidariedade em face do artigo 131º do CPTA.
3.1. Objeto
O objeto principal da intimiação para a proteção dos direitos fundamentais prende-se com a tutela dos direitos constantes do Título II da Parte I da CRP, bem como outros direitos fundamentais dispersos por outras secções da Lei Fundamental que revistam natureza análoga, nos termos do artigo 17º da CRP. A tutela em causa visa prevenir, com especial celeridade, qualquer atentado, por parte dos poderes públicos, ao exercício útil destes direitos, por ação ou omissão.
Pode consistir numa das seguintes formas:
- A condenação da Administração na emissão de um ato admnistrativo ou na cessação de efeitos deste (nº3 do Artigo 109º do CPTA) - tendo em conta a natureza discricionária ou vinculada do poder em causa, pode a decisão jurisdicional conformar mais ou menos intensamente o conteúdo da decisão administrativa;
- A condenação da Administração na adopção de uma conduta material, ou na abstenção de uma determinada conduta material - por se tratar da exigência de uma operação material que já terá uma base jurídica, a intensidade da conformação da decisão será sempre maior; e
- A condenação da Administração na emissão de um regulamento de execução (permite ultrapassar a omissão administrativa na emissão de normas de execução de atos legislativos carentes de regulamentação - artigo 77º do CPTA), ou na revogação substitutiva de um regulamento de execução ilegal.
3.2. Legitimidade das partes
É conferida legitimidade ativa a todo o sujeito que alegar e provar sumariamente a ameaça de lesão de um direito, liberdade ou garantia proveniente de uma ação ou omissão, jurídica ou material, de entidades prossecutoras de funções administrativas. Nos termos da alínea a) do nº1 do artigo 12º do CPTA a intimação pode ser requerida singularmente ou em coligação, neste último caso tem de estar em causa a defesa, por cada autor, de uma posição subjectiva própria ofendida. O requerente pode ser uma pessoa singular ou coletiva. Ao Ministério Público não é reconhecida qualquer legitimidade para intervir, visto tratar-se de uma ação de caráter exclusivamente subjetivista.
Tem legitimidade passiva, nos termos do artigo 109º do CPTA, a Administração e as outras entidade que exerçam funções materialmente administrativas. A citação e audição dos contra-interessados far-se-á de acordo com o artigo 83º do CPTA.
3.3. Subsidariedade
Uma das questões fulcrais na admissibilidade da intimação é a sua subsidariedade relativamente à modalidade de decretamento provisório de qualquer providência cautelar, prevista no artigo 131º do CPTA.
A subsidariedade a que se refere o nº1 do artigo 109º do CPTA está estreitamente ligada com a indispensabilidade a que o mesmo preceito alude. A natureza subsidiária do meio de tutela em análise significa que, primeiramente, se deverá equacionar a possibilidade de intentar uma ação administrativa comum ou ação administrativa especial, associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, Dito por outras palavras, o particular não pode recorrer automaticamente deste meio de tutela urgente, mas apenas aquando da inexistência de qualquer outro meio processual especial de defesa dos direitos, liberdades e garantias determinadas (4). A decisão legislativa neste sentido teve como fundamento a não transformação destes processos urgentes em processos principais. Isto porque, por um lado, é necessária uma filtragem de processos que, de outro modo, se avolumariam nos tribunais, e por outro lado, a natureza urgente acaba por implicar uma redução de determinados trâmites processuais. Daqui se retira que a intimação surge apenas quando as outras formas de processo do contencioso administrativo não puderem dar resposta à necessidade de proteção efetiva de um direito, liberdade e garantia. A subsidariedade verifica-se quer em relação às providências cautelares de caráter genérico previstas no artigo 131º do CPTA, quer a qualquer providência específica de proteção sumária de direitos, liberdades e garantias, como por exemplo a intimação para a prestação de informação ou a consulta de processos ou passagem de certidões. O artigo 109º do CPTA regula as situações para a preferência da intimação em relação ao decretamento provisório da providência cautelar. O decretamento provisório pode, por motivos de limitações do tempo, não ser possível ou suficiente para tutelar eficazmente os direitos dos particulares, sendo necessário uma solução de mérito, definitiva, que consiga suprir as insuficiências da tutelar cautelar (5). A impossibilidade resultará da proibição, no âmbito dos procedimentos cautelares, de uma análise aprofundada pelo juiz. Por sua vez, a insuficiência dever-se-à à incapacidade de uma decisão provisória satisfazer as necessidades de tutela do particular (6). Cabe ao juiz da intimação avaliar da impossibilidade ou insuficiência hipotética do decretamento provisório, alegadas pelo requerente, antes de admitir o pedido. Não se trata de uma questão de maior rapidez na concessão da providência - o prazo a que alude o nº3 do artigo 131º CPTA e aquele a que se refere o nº1 do artigo 111º CPTA é o mesmo (48 horas) -, mas sim da aplicação do princípio da interferência mínima em sede cautelar.
Como anteriormente referido a subsidariedade está intrinsecamente ligada à indispensabilidade. Esta última corresponde à absoluta e incontornável necessidade da intimação para assegurar a possibilidade de exercer o direito, e há-de ser avaliada em termos situacionais. Significa isto, que o requerente não pode simplesmente alegar a dificuldade ou mesmo impossibilidade de exercer o direito, devendo provar simultaneamente que a intimação visa garantir o exercício do direito no tempo justo (7). Os pedidos da intimação, não podem ter como consequência o desprezo pelo interesse geral em benefício de cidadãos isolados, mas antes reforçar a proteção jurídica dos particulares num contexto de legalidade ao serviço do interesse dos membros da comunidade. Neste sentido o nº3 do artigo 110º do CPTA alude implicitamente que a concessão da intimação não pode ser desligada de toda e qualquer ponderação de interesses e valores, públicos e privados.
4. Tramitação dos pedidos de intimação
Como providência gerada na urgência, pretende-se a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa que vise salvaguardar eficazmente o exercício do direito. Nos termos do CPTA, a urgência pode revestir quatro modalidades (8):
- Urgência ordinária, nos termos da qual o requerido dispõe de sete dias para responder ao pedido e o juiz de cinco dias para decidir, uma vez concluídas as diligências necessárias (nº2 do artigo 110º do CPTA);
- Urgência moderada, que obriga a uma ponderação mais profunda dos interesses em confronto e que conduz à adopção de um processo mais complexo, previsto nos artigos 87º e seguintes, mas com os prazos reduzidos a metade (nº3 do artigo 110º do CPTA);
- Urgência especial, segundo a qual o juiz pode encurtar o prazo concedido ao requerido para apresentar a sua defesa de sete para quatro dias (nº2 do artigo 111º do CPTA)
- Urgência extraordinária, nos termos da qual o juiz tem de optar pela realização de uma audiência oral no prazo de 48 horas, na qual decide o destino do pedido (nº2 do artigo 111º do CPTA)
A urgência na tomada de decisão é acompanhada pela urgência na notificação do sentido da mesma, à luz do nº3 do artigo 111º do CPTA.
Comentários
Enviar um comentário