Análise ao Acórdão do STA de 12 de novembro de 2015, Proc. Nº 01018/15 - Nicole Marlisa Serra Marques nº58122

 

Análise ao Acórdão do STA de 12 de novembro de 2015, Proc. Nº 01018/15

No referido acórdão estão presentes três posições diferentes sobre o conceito de contrainteressado, que consta do artigo 57º do CPTA:

·         São todos os concorrentes do concurso- TAF de Mirandela;

·         São todos os classificados antes do autor- TCA Norte;

·         É apenas o adjudicatário - STA;

É agora necessário expor os vários entendimentos de “contrainteressado” – teremos de atender também à posição adotada pelo STA.

Na categoria de contrainteressado decorrente do disposto do artigo 57.º do CPTA cabem duas espécies de pessoas:

è em primeiro lugar, aquelas que são diretamente prejudicados pela anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado;

è  Em segundo lugar, aquelas cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação ou declaração de nulidade, mas que, ainda assim, têm interesse legítimo na manutenção do ato visto que, se assim não for, verão a sua esfera jurídica ser negativamente afetada.

O que evidencia que o conceito de contrainteressado está indissociavelmente associado ao prejuízo que poderá advir da procedência da ação impugnatória para todos aqueles que, de algum modo, estiveram envolvidos na relação material controvertida.

O problema que está na base deste acórdão reside na determinação da figura do contrainteressado. Quem são os contrainteressados e como é que se identificam os mesmos?

Este acórdão começa com a proposição de uma ação de impugnação de um ato administrativo de adjudicação de uma obra pública pela Autora A, no TAF de Mirandela. Esta apenas designou como contrainteressado, a empresa a quem a obra foi cedida.

O Tribunal pediu a A. que voltasse a analisar a questão dos contrainteressados e esta, no seu seguimento, identificou todos os participantes por via eletrónica. Entretanto a entidade B, requereu ao TCA Norte, pois estima que não foi citada e o deveria ter sido. Este declarou a nulidade da sentença, porque ao abrigo do antigo CPTA, o anúncio apenas teria sido possível se houvesse mais de vinte contrainteressados. No caso, o tribunal considerou que, sendo apenas cinco os contrainteressados, o meio de citação não era praticável, levando à anulação. A, ainda recorreu para o STA. Este último elucidou a figura controvertida. No presente caso, apenas seria considerada como contrainteressado a adjudicatário.

O TCA Norte tem razão ao afirmar que o TAF de Mirandela errou na definição de contrainteressados. Mas também este tribunal superior erra na sua definição de contrainteressados. O TAF de Mirandela errou na definição de contrainteressados por excesso de zelo, pois deveria apenas ter citado o verdadeiro contrainteressado, que era aquele que estava classificado em primeiro lugar.

Para o senhor Prof. VIEIRA DE ANDRADE, “ao lado das partes principais - ao lado do autor (ad adjuvandum), bem como ao lado do réu (ad opponendum) - podem surgir, como partes acessórias, os assistentes, ou seja, as pessoas interessadas em que o litígio seja resolvido a favor de uma das partes, havendo ainda a considerar no processo administrativo a posição especial do Ministério Público.

Em primeiro lugar, são de destacar os contrainteressados, designação que cabe aos que tenham interesse direto e pessoal em que não se dê provimento à ação (não é necessária a titularidade de uma posição jurídica própria), em regra, os particulares nos processos dirigidos contra a Administração (…)”.

Para melhor entender a controvérsia, importante observar os artigos 57º e 68 nº2 CPTA – os contrainteressados são aqueles, “a quem a prática do ato pretendido possa diretamente prejudicar ou aqueles que tenham legitimo interesse em que ele não seja praticado”.

Este é um caso de litisconsórcio necessário passivo, que é imposto em processo administrativo. É uma intervenção forçosa para que a decisão não seja ferida de ilegalidade. Perceber que estes demandados têm interesses contrapostos ao do autor.

Se esta intervenção não se produzir, teremos uma ilegitimidade passiva que obstará ao conhecimento da causa - artigo 89º nº4 alínea e) CPTA, e igualmente haverá uma inoponibilidade da decisão judicial que poderá vir a ser proferida à revelia dos contrainteressados – artigo 155º nº2 CPTA.

No acórdão ficam assim patentes três interpretações: os contrainteressados são todos os concorrentes do concurso (TAF); são os classificados antes do Autor (TCA); e apenas o adjudicatário (STA).

Para o STA apenas cabem na categoria de contrainteressados, dois grupos de indivíduos: “aqueles que são diretamente prejudicadas pela anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado, e aqueles cujo prejuízo não resulta diretamente dessa anulação, mas que têm interesse na manutenção do ato.”

O termo está ligado a uma ideia de prejuízo, não havendo, não entra na categoria.  O STA seguiu a teoria, igualmente defendida por Vieira de Andrade de contrainteressado, que se substantifica num interesse oposto ao do autor.

Qual a posição do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva?

Não aceita a ideia entre “prejudicial e contrainteressados”, podendo os beneficiários também integrar esta categoria.  A bifurcação, prejuízo Vs benefício, também não parece fazer grande sentido. O Professor Vasco Pereira da Silva não se limita a esse sentido, pois nem seria coerente do ponto de vista do princípio do contraditório.

Para o STA, apenas o adjudicatário é que está face a prejuízos, pois será retirado da posição de vantagem que tinha e pelo contrário, todos os outros beneficiarão do ato anulatório. Mas não poderá ser este o entendimento, não é uma ideia concebível.

O artigo 57º do CPTA, na prática, não está limitado ao seu sentido literal. Não é apenas considerado contrainteressado as pessoas que possam ser prejudicadas pela ação ou quem tenha interesse na manutenção da situação que o autor pretende contrariar. A figura do contrainteressado é um vasto conceito, não podendo ser reduzida à rigorosa letra da lei. A letra do artigo 57º, hoje em dia, encontra-se superada em relação à realidade que realmente abrange.

O professor Mário Aroso de Almeida também segue este entendimento, citando o professor Paulo Otero, na medida em que reconhece que na prática o universo dos contrainteressados é mais amplo do que o que resulta do teor literal do artigo 57º CPTA – e estende-se sim a todos aqueles que por terem visto a respetiva situação jurídica a ser definida pelo ato administrativo praticado têm o direito de não ser deixados à margem do processo em que se discute a subsistência na ordem jurídica do ato que lhes diz respeito.

Desde que se altere um elemento essencial como a posição num concurso e/ou o escalonamento hierárquico, isso terá efeitos imediatos na esfera de todos os candidatos. Se se mexe com a hierarquia de um concurso devido a um ato ilegal, todos os participantes, visivelmente poderão ser considerados contrainteressados, dado que é um elemento de importância clara para um concurso.

De facto, nada nos leva a afirmar que os indivíduos tenham um interesse contraposto ao do autor que impugnou, até porque em muitos casos, possivelmente até irão beneficiar, mas isso também não nos permite afastá-los da figura até agora referida, de contrainteressados.

Ao sofrerem uma eventual mudança nas suas esferas, parecem ter legitimidade para entrarem no conteúdo do artigo 57º. O direito ao contraditório interliga-se com o direito fundamental de acesso à justiça, previsto no artigo 20º da CRP e ainda o artigo 268º nº4 CRP que garante os direitos e interesses legalmente protegidos.

Segundo o professor Paulo Otero, existe uma lista de ordenação de concorrentes:

è Os concorrentes para quem o ato recorrido assume a natureza de ato constitutivo de direitos ou interesses lealmente protegidos; estamos aqui perante uma produção direta de efeitos na esfera jurídica dos concorrentes;

è Os concorrentes que segundo a configuração da lide efetuada pelo impugnante na petição inicial - designadamente aos termos em que se encontrem redigidos os fundamentos para a anulação do ato - se vejam envolvidos na ação pela formulação da mesma na PI;

Conclusão sobre este acórdão:

 A situação deveria ter abrangido um conceito mais amplo de contrainteressados, permitindo uma maior defesa dos seus interesses. Penso que, todos os participantes deveriam ter sido citados, pois há uma produção direta de efeitos na esfera jurídica dos concorrentes.

Realizado por: Nicole Marlisa Serra Marques, nº58122, Subturma 4, 4ºano.

O acórdão está disponível em:

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/44a075e8a3768b4080257eff0054ecb3?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

Bibliografia:

-ALMEIDA, Mário Aroso de – Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, 2ª edição.

– OTERO, Paulo – Os Contra-Interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso Final de Procedimento Concursal in

– VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise.