Decretamento Provisório de Processos Cautelares | Carolina Cró Fernandes, n.º 60923

Decretamento Provisório de Processos Cautelares

O Processo Administrativo, caracteriza-se por ser um dos ramos do Direito de Processo, na medida em que lhe são aplicáveis um conjunto de direitos fundamentais, historicamente formulados para o processo civil, como resultado da existência de uma Teoria Geral do Processo.

Neste contexto, tal como acontece no processo civil, torna-se importante a distinção entre processos declarativos e processos executivos e entre processos principais e processos cautelares. Contudo, centremo-nos na segunda distinção fundamental. 

No processo declarativo ou processo principal o autor exerce o seu direito de ação, com o intuito de obter uma decisão, a qual, culmine numa tutela declarativa adequada à situação jurídica que o levou a tribunal. Por outro lado, no processo cautelar o autor pede ao tribunal a adoção de uma providência destinada a impedir que durante a pendência do processo declarativo, se constituía uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo gravosos que ponham em perigo a utilidade da decisão que se pretende ver proferida naquele processo. 

Deste modo, resta-me referir que o processo cautelar não possui autonomia, relativamente, ao processo declarativo, tratando-se de um momento preliminar do mesmo. Na ótica da sistematização do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o regime aplicável aos processos cautelares, encontra-se previsto nos arts. 112.º a 134.º. 

Neste contexto, torna-se relevante a menção aos traços caracterizadores do processo cautelar, sendo eles os seguintes:a instrumentalidade, a provisoriedade e a sumariedade. 

Instrumentalidade

A instrumentalidade, traduz-se na relação com o processo principal na medida em que, o processo cautelar concretiza um momento preliminar ou incidente do processo principal. Nestes termos, só pode ser desencadeado por quem tenha legitimidade para intentar o processo principal, como prevê o art. 113.º/1 CPTA.

Provisoriedade

A provisoriedade, relaciona-se com a faculdade de o tribunal, à luz do artigo 124 CPTA, revogar, alterar, substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adotar ou recusar a adoção de providências cautelares. No entanto, uma providência cautelar não pode antecipar a título provisório a produção do mesmo efeito que, a decisão a proferir no processo principal pode determinar a título definitivo. Por exemplo, “um individuo requer uma licença para a demolição de um imóvel, o tribunal não pode impor, como providência cautelar que a licença ou a autorização sejam concedidas”.

Sumariedade

A sumariedade, traduz-se na prevenção, em tempo útil, das ocorrências que podem comprometer a utilidade do processo principal. Assim, o tribunal deve proceder a um juízo sumário sobre os factos a apreciar, evitando antecipar juízos definitivos, uma vez que, estes só têm lugar no processo principal. Esta característica adquire grande importância, na medida em que a tutela cautelar só se torna efetiva se o tribunal a conseguir proferir em tempo útil, e assim acautelando e assim os interesses do requerente.  

No processo cautelar, podemos enunciar um incidente de especial importunância, merecendo especial atenção e tornando-se o centro desta exposição, o decretamento provisório de providências cautelares, previsto no art. 131.º CPTA. O decretamento provisório de providências cautelares diz respeito a uma situação de especial urgência justificada, em que o tribunal pode conceder a título provisório, a providência cautelar ainda na pendência do processo cautelar.

Neste sentido, estamos perante uma tutela cautelar de segundo grau, destinada a evitar o periculum in mora do próprio processo cautelar, prevenindo os danos que possam resultar para o requerente da demora desse mesmo processo. 

Historicamente, antes de revisão de 2015, o art. 131.º CPTA estabelecia que o decretamento provisório de providências cautelares somente podia ser pedido quando a providência requerida se destinasse a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não pudessem ser exercidos em tempo útil ou quando o requerente entendesse que havia especial urgência. Especial urgência remetia para situações de lesão iminente e irreversível de direitos, liberdades e garantias.

Posteriormente, na revisão de 2015, observámos uma flexibilização do art.  131.º CPTA no tangente às situações de especial urgência, na medida em que, bastava que elas existissem para se proceder ao decretamento provisório da providência cautelar, abrangendo assim todo o tipo de situações, ao invés do que acontecia antes de 2015. 

Atualmente, o artigo 131º/1 CPTA aplica-se independentemente de estar em causa uma violação de direitos, liberdades e garantias, sendo que tem de ser verificar uma situação de especial urgência. 

Verificada esta situação, o decretamento provisório é concedido nos termos do art.  131.º/1 CPTA, a pedido do requerente autonomamente deduzido no requerimento cautelar. Deduzido logo no início do processo cautelar, em momento preliminar ao da decisão desse processo, para valer apenas durante a pendência do processo cautelar, até ao momento em que este venha a ser decidido. 

Esta revisão tornou claro que, o decretamento provisório pode ser concretizado a título oficioso, quando houver reconhecimento da gravidade da situação, na medida em que o seu objetivo é evitar que ocorra uma lesão irreversível de direitos fundamentais.

Hoje, existe ainda a possibilidade de ocorrerem dois incidentes autónomos no processo cautelar: o incidente do decretamento provisório e o incidente de levantamento ou alteração da providência provisoriamente decretada. 

Deparados com um pedido de decretamento provisório de providências cautelares, não estamos perante um pedido cautelar especial, mas sim perante um incidente no processo cautelar, tornando necessário a prática de atos não compreendidos na estrutura própria do procedimento cautelar. 

Remetendo para o momento antes da revisão de 2015, o art.  131.° CPTA previa a tramitação do incidente em duas fases sucessivas, prevista no n.ºs 3 e 6 desse mesmo artigo. Porém, após a revisão de 2015, o processo do decretamento provisório está integralmente regulado no art.  131.°/1 CPTA.

No artigo supra mencionado, podemos encontrar o outro incidente no processo cautelar previsto no n°6, a situação de levantamento ou alteração da providência decretada, diferentemente do que acontecia, antes da revisão de 2015, em quem se concretizava numa segunda fase ou complemento do incidente do decretamento provisório.

Começando pelo primeiro incidente, previsto no art.  131.°/1 CPTA, é decidido em 48 horas, sem direito ao contraditório e sem lugar à produção de prova. Como refere o Professor Mário Aroso de Almeida, o critério observado pelo juiz é o do periculum in mora, ou seja, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação. 

A qualificação do periculum in mora remete para a demora do processo cautelar e não à morosidade do processo principal, o que está em causa é o perigo da constituição de uma situação irreversível se nada for feito de imediato, durante a pendência do processo cautelar, sendo necessário atuar antes da decisão do processo cautelar. 

Contudo, é um critério que carece de concretização. Neste sentido, remete para a ocorrência de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação tem de estar iminente - dias ou semanas - para que tal não coincida com o andamento normal do processo cautelar.

No que toca ao segundo incidente, encontra-se regulado no art. 131.°/6 CPTA, na medida em que há direito ao contraditório e há produção de prova, caso o juiz considere necessário. Este incidente é decido nos termos do art. 120.°/2 CPTA, com base no critério da ponderação de interesses, cabendo ao juiz aplicá-lo na decisão do procedimento cautelar. Afere-se ainda que, nada interfere o facto de o juiz não dispor de todos os elementos necessários para proceder a uma decisão.  Perante esta situação, o decretamento provisório só será levantado em situações em que seja desfavorável ao requerente.

Ainda de referir, confronto promovido pelo art. 109.°/1 CPTA, entre o decretamento provisório de providencias cautelares e o processo declarativo urgente de intimação para proteção de direitos, de liberdades e de garantias. 

Ao longo da exposição, o art. 131.° CPTA regula situações em que seja necessário a imediata concessão de uma providência cautelar, sem prejuízo da decisão que venha a ser proferida quer no processo principal quer no processo cautelar inicialmente requerido. Mostra-se aqui que não é indispensável que o mérito da causa proteja direitos, liberdades e garantias, na medida em que o requisito é que a providência seja decretada com maior urgência, logo a seguir ao início do procedimento cautelar solicitado. 

Exemplo de uma situação de um processo declarativo urgente de intimação para a proteção de direito, liberdades e garantias será a de uma manifestação em data muito próxima, que não pode ser alterada. Aqui a questão tem de ser decida de imediato, não sendo suficiente uma providência cautelar. Se o tribunal optasse por proferir uma providência cautelar para a realização dessa mesma manifestação, ela estaria a decidir aquilo que só ao processo principal caberia decidir, acabando por ser no processo cautelar que seria decidido o mérito da causa. 

É nestes casos de insuficiência do processo cautelar que entra o processo declarativo urgente de intimação, na medida em que, assegura a utilidade do processo declarativo, onde não há a constituição de uma situação de facto que lhe retire o seu sentido útil. 

No lado oposto, podemos dar como exemplo de um decretamento provisório de uma providência cautelar, a situação de expulsão iminente de um cidadão estrangeiro do território nacional. Neste caso, não se trata de uma situação que tenha de ser decidida imediatamente, adequando-se, assim, o decretamento de uma providência cautelar. Por outro lado, se se optar pelo decretamento provisório, tal não vai interferir no mérito da causa, na medida em que se requer que o indivíduo permaneça em território nacional não atribuindo assim, uma sentença que só ao processo declarativo cabe proporcionar. 

Importa referir ainda que, o estrangeiro pode permanecer em território nacional durante todo o tempo em que o processo se estiver a desenrolar e vir a ser expulso se o processo cautelar vier a ser julgado improcedente. Assim, não estamos perante a insuficiência do processo cautelar que legitime a utilização de um processo declarativo de carácter urgente relativo à proteção de direitos, liberdades e garantias.

Por fim, aferimos que o Processo Cautelar visa assegurar a eficácia prática de uma providência cognitiva ou executiva, advertindo para o tardar da finalização do processo e, consequentemente, garantindo o tempo necessário para que o processo seja julgado dentro dos prazos legais. 

Como foi possível verificar, dentro de um processo cautelar conseguimos identificar o fenómeno do decretamento provisório das providências cautelar, na medida em que, perante uma situação de especial urgência se toma uma decisão sobre o pedido que está implícito no mesmo. Trata-se de uma tutela de segundo grau que se destina a evitar prejuízos de difícil reparação durante a pendência deste tipo de processo. 

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Bibliografia

AROSO DE ALMEIDA, Mário, 2019, Manual de Procedimento Administrativo, 3ª edição, Almedina, Coimbra.

PEREIRA DA SILVA, Vasco, 2013, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, Coimbra.

Carolina Cró Fernandes

N.º 60923

Turma A; Subturma 4