Noção de contrainteressado no âmbito das ações de contencioso pré-contratual
Noção de contrainteressado no âmbito das ações de contencioso pré-contratual - Análise crítica do Acórdão do STA, de 12/11/2015 - Proc. Nº 01018/15 (http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/44a075e8a3768b4080257eff0054ecb3?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1)
O Acórdão do STA de 12/11/2015 que servirá de base à análise, tem por objeto a noção de contrainteressado no âmbito das ações de contencioso pré-contratual, cuja previsão consta dos arts. 100º e ss do CPTA, sendo ainda a estas aplicáveis os arts.50º a 96º do CPTA, por força da remissão operada pelo art. 97º/1/c) CPTA.
Tendo-se optado por uma breve análise sintética do acórdão, abordando a problemática da questão em termos práticos, procedendo posteriormente a uma breve explicitação da matéria em causa.
O objeto Acórdão em apreço é um ato de adjudicação de uma obra pública, tendo 29 de Abril de 2014, sido intentada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (TAF), com o propósito de requerer a anulação do ato adjudicatório, no âmbito do contencioso pré-contratual.
Foi intentada por A, sociedade classificada em sexto lugar no concurso, uma ação administrativa especial do contencioso pré-contratual pedindo a anulação, contra o Município do Mogadouro, réu que adjudicou a empreitada da obra pública em favor da sociedade B, classificada em primeiro lugar. Tendo o TCA Norte concedido provimento ao recurso. A ação julgada procedente, implicou a anulação do ato de adjudicação e o contrato celebrado.
Seguidamente, a sociedade C, enquanto interveniente no referido concurso interpôs recurso da revisão dessa sentença, alegando não ter sido citada para intervir como contrainteressada, invocando os arts. 154º e 155º CPTA. Todavia, o TAF não concedeu provimento ao presente recurso, pois a seu ver, uma vez que no concurso se totalizavam 23 concorrentes contrainteressados, a citação tinha respeitado os trâmites legais do atual art. 81º CPTA, sendo que ao tempo do Acórdão seria o art. 82º do CPTA, previsto para situações com um número superior a 20 contrainteressados. A sociedade C, por não se encontrar satisfeita com a decisão, recorre para o Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), alegando-o por força do disposto do art. 155º/2 CPTA, que permite recurso por parte daquele que “devendo ser obrigatoriamente no processo, não o tenha sido e quem, tenha tido oportunidade de participar no processo, tenha sofrido ou esteja em vias de sofrer a execução da decisão a rever”, permitindo recurso por parte daqueles que deveria ter sido citados e não o foram. Figura-se neste contexto, como fulcral recorrer então à interpretação da figura do contrainteressado.
Face ao alegado, o TCAN concede provimento ao recurso, declarando nulo o processo a partir da petição inicial. Face a esta decisão, a sociedade A, recorre para o Supremo Tribunal Administrativo, sendo este recurso que está na origem do Acórdão do STA, de 12/11/2015 que é objeto de análise.
As decisões dos Tribunal Administrativo e Fiscal e o Tribunal Central Administrativo Norte, embora ambas suportadas pelo art.57º, são contrárias, por força da interpretação operada.
Da letra da lei do referido artigo pode-se retirar que se assume como contrainteressado aqueles a “a quem o provimento do processo impugnatório possa diretamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do ato impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.
A identificação dos contrainteressados tem-se revelado como questão complexa, tendo a doutrina proposta várias soluções, para determinar a correta noção do conceito de contrainteressado, tornando possível concluir ou não pela preterição de formalismo legais atinentes à citação no processo.
O referido artigo densifica o conceito de contrainteressado, objetivando a operação de delimitação dos titulares de interesse contrapostos do autor que podem ser demandados no processo, tendo por referência as consequências gravosas que podem resultar da falta de citação.
A doutrina maioritária, procede a uma interpretação alargada, devendo ser considerados enquanto contrainteressados, todos aqueles que se veja afetados de qualquer forma pelo processo de anulação do ato de adjudicação. Já o Professor Regente, VASCO PEREIRA DA SILVA, considera desde logo, infeliz a denominação “contrainteressado”, não se configurando mais do que sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto titulares de posições jurídicas de vantagens conexas com as da Administração, intervindo nesses termos no processo. Os contrainteressados são assim, os verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas multilaterais, registando-se um conjunto de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, passivas ou ativas, que são titulares de posições de vantagem juridicamente protegidas, devendo gozar dos poderes processuais[1].
A mesma solução é adotada por MÁRIO AROSO DE ALMEIDA que entende que o conceito de contrainteressado deve ser densificado, tendo o particular cuidado de o circunscrever às pessoas que possa ser identificadas em função da relação material ou dos documentos contidos no processo administrativo, verificando o propósito de objetivizar a operação de delimitação do universo por referência aos titulares de interesses contrapostos ao autor, atendendo às consequências gravosas de que resulta a sua falta de citação, designadamente, a ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa (art. 89º/4/e) e inopobilidade da decisão judicial que venha a ser proferida à revelia dos contrainteressados (155º/2). Segundo o professor “o universo dos contrainteressados é mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir ver a sua respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, têm o direito de não ser deixados à margem do processo em que se discute a subsistência ou da introdução na ordem jurídica do ato lhes diz respeito” [2].
Neste sentido, o Professor PAULO OTERO, defende que independentemente da repercussão do recurso contencioso de anulação, este sendo um processo entre partes ou um processo feito a um ato, o contrainteressado é visto enquanto terceiro relativamente ao recorrente e à autoridade recorrida. Pelo que a exigência legal que impõe ao recorrente identificar e mandar citar os contrainteressados na petição de recurso implica sempre uma forma de intervenção processual de terceiros no âmbito do recurso contencioso de anulação. Traduz-se numa forma de intervenção de terceiro cuja ausência ou deficiência de referência na petição inicial implica ilegitimidade passiva[3].
Feita esta breve exposição doutrinária, importa analisar as decisões proferidas pelos tribunais e os seus respetivos fundamentos.
O TAF de Mirandela entende por contrainteressados todos os concorrentes, pois estes poder-se-iam ver afetados em caso de procedência de ação e consequente anulação do ato de adjudicação. Por força desse entendimento, constituem-se enquanto contrainteressados, os 23 concorrentes, devendo ser citados pela forma prevista pela lei no art. 81º do CPTA. Assim sendo, o art. 81º do CPTA encontra-se preenchido pois a citação foi efetuada através da plataforma Vortalgov;
Quando o autor propõe indicar na petição inicial os eventuais contrainteressados de forma a permitir que tenham conhecimento que se figuram parte num processo (art.78º/2/b) e 78- A CPTA). Caso tal não se verifique existe fundamento para impedir o prosseguimento do processo. Sendo que a identificação do contrainteressado pelo autor permite aos contrainteressados ser alvo de citação e, seguidamente apresentar contestação (art.81 e 83º CPTA), fazendo valer os seus direitos.
Já o TCA Norte adotou uma posição diferente ao considerar como contrainteressados, apenas cinco, pelo que apenas os primeiros cinco classificados se configurariam enquanto verdadeiras contrainteressados no processo. Todos os restantes candidatos, inclusivamente a recorrente que ocuparia a 6ª posição, não se veriam afetados pela anulação do ato. Face ao exposto, os efetivos contrainteressados nunca poderiam ter citados mediante “Publicação em Anúncio”, pois não estaríamos no âmbito da previsão legal do art. 81º CPTA, sob pena da citação ser nula (art. 188º/1/c) CPTA, ex vi art. 25º CPTA).
Por fim, segundo o STA, fazendo uma interpretação literal, apenas configuraria verdadeiramente como contrainteressado, a adjudicatária, empresa B, uma vez que apenas esta poderá ser verdadeiramente prejudicada com a anulação do ato de adjudicação, podendo em concurso posterior, não ser selecionada. Assim como o Município, enquanto adjudicante, vê-se obrigado a refazer todo o processo, figurando-se, neste sentido, igualmente como contrainteressado.
Este entendimento justifica-se fruto da conjugação dos arts.10º/1 e 57º, exigindo-se a presença dos contrainteressados no processo por via de litisconsórcio necessário passivo, sendo obrigatoriamente demandados para o efeito.
A doutrina afasta-se assim da posição adotada pelo STA, VASCO PEREIRA DA SILVA assim como MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, alargariam o conceito de interessado aos 23 concorrentes, adotando uma posição semelhante à do TAF de Mirandela.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, perante a petição inicial apresentada pela autora, que indica como contrainteressado a empresa B, notificou esta para que indicasse todos os contrainteressados, entendendo “contrainteressados” como todos os 23 concorrentes. Ao totalizarem mais de 20, a citação pode operar através de anúncio na plataforma Vortalgov (82º CPTA). O Tribunal considerou a ação procedente. Todavia, a empresa C interpôs recurso ao Tribunal Central Administrativo do Norte, também julgado procedente, considerando enquanto contrainteressados, todos os concorrentes que qualificados em posição mais favorável à do recorrente, sendo anulado todo o processo a partir da petição inicial. Ao entender que se contabilizam 5 contrainteressados, não se figura como admissível a citação por anúncio, considerando-a inexistente, não podendo a empresa C considerar-se citada.
VIERA DE ANDRADE propõe a distinção entre contrainteressados de cointeressados, os primeiros de interesse pessoal e direto na improcedência da ação, defendendo o interesse do réu, não exigindo, para tal, titularidade de uma posição jurídica própria, ao passo que os últimos têm interesse no provimento do pedido do auto, pois beneficiam com a procedência deste[4]. Assim sendo, o STA face à sociedade C, participante no concurso, ter alegado que deveria ter citada para intervir enquanto contrainteressada, considerou que esta não se configurava como contrainteressada, mas antes cointeressada, uma vez que esta sairia beneficiada com a procedência do pedido. Parecendo, aliás, nesta última posição que se inserem todos os concorrentes não selecionado para a feitura da obra pública, beneficiando desse ato anulatória, havendo a possibilidade de serem objeto de escolha numa segunda vez.
Sendo que o Supremo Tribunal Administrativo adota este critério para determinar o âmbito da noção de contrainteressado, com referência ao critério da prejudicialidade, previsto no art.10º/1 que determina legitimidade passiva a favor das “pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”, i.e., a pessoas que se poderiam ver prejudicadas com a procedência do pedido.
Assim sendo, pode-se concluir que no âmbito do processo de adjudicação da obra, apenas se atribui ao primeiro classificado a possibilidade de a realizar, não relevando a posição hierárquica, pelo que não parece admissível que todos os concorrentes sejam chamados ao processo enquanto contrainteressados.
Neste sentido apenas se figura como verdadeira contrainteressado a empresa B, uma vez que esta é a detentora do primeiro lugar no concurso, sendo a única verdadeiramente prejudicada pela anulação do ato de adjudicação, surgindo em posição semelhante à do réu. Já os demais concorrente, detêm um interesse equiparável ao autor, na medida que com a anulação do ato, beneficiam, quanto muito, de uma segunda oportunidade para ganhar o concurso em causa, qualificando-se como cointeressados.
Carolina Barreira Martins da Costa
Aluno nº 58254
Subturma 4
[1] SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Ensaio Sobre as Acções no Novo Procedimento Administrativo, Almedina, 3ª edição, 2013 p.254- 286
[2] ALMEIDA, Mário Aroso de, "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2013, p. 263 - 269
[3] OTERO, Paulo, Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concurso, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001
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