Os direitos, liberdades e garantias incluídos na previsão do artigo 109º, nº1 do CPTA

Uma intimação, nos seus traços gerais, configura-se como um processo urgente de condenação, tendo em vista a adoção de certos comportamentos e, mais especificamente, no caso em apreço, para a prática de atos administrativos. É a urgência e a necessidade de celeridade de uma resolução de determinada situação que leva a que estes processos se caracterizem por uma tramitação simplificada e acelerada.

A figura da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, vem prevista nos artigos 109º a 111º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (daqui em diante “CPTA”), e surge como consequência da revisão de constitucional de 1997, que consagra o artigo 20º, nº5 da Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”) que determina que “para a defesa dos direitos; liberdades e garantias pessoais, a lei assegura a todos os cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”.  A criação desta figura, em 2002, vem acentuar a importância da proteção necessária dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos.

Desde o momento da criação deste tipo de processo urgente, uma das questões que mais se tem levantado surge graças à confrontação do texto constitucional (artigo 20º, nº5) com a respetiva consagração no artigo 109º, nº1 do CPTA, pois enquanto a Constituição fala em “direitos, liberdades e garantias pessoais, o regime do CPTA parece que amplia o alcance da norma constitucional habilitadora, ao não fazer menção a estes direitos, liberdades e garantias “pessoais”. Tendo em conta este impasse, cabe averiguar a questão analisada e indagar sobre quais são, verdadeiramente, os direitos liberdades e garantias que podem ser objeto de uma intimação, à luz do nosso ordenamento jurídico: serão apenas os previstos no Capítulo I do Título II da CRP (i.é, os exclusivamente “pessoais”), ou estarão também incluídos os não pessoais? E se sim, quais serão eles?

O artigo 20º, nº5 da CRP:

Poderemos dizer que a razão subjacente à inscrição, neste preceito, por parte do legislador constitucional, do termo qualificativo “pessoais”, prende-se em duas ordens de razões: em primeiro lugar, derivado à fragilidade dos bens jurídicos subjacentes a tais direitos, liberdades e garantias (vida, identidade pessoal, integridade física, etc.), cuja proteção reclama uma tutela célere e reforçada; em segundo lugar, também a indissociabilidade entre estes direitos e o princípio da dignidade da pessoa humana (imperativo fundamental neste sistema), poderá ter levado a esta inscrição.

Aquilo que a constituição se limitou a fazer foi a acentuar a especial necessidade de proteção urgente destas posições jurídicas, tendo em conta um critério objetivo e distintivo: a incidência sobre bens jurídicos com uma singular fragilidade. A ressalva expressa confere assim, ao legislador, no que concerne a direitos, liberdades e garantias pessoais, uma margem de liberdade ampla na conformação das vias jurisdicionais, que se querem céleres, tendo em vista a sua tutela. Por outro lado, no que concerne a direitos, liberdades e garantias não pessoais, a margem de conformação do legislador é mais limitada, uma vez que não integram o núcleo duro de proteção enunciado no artigo 20º, nº5 da CRP. Este artigo incorpora, assim, uma norma habilitadora de introdução de mecanismos de tutela célere de direitos, liberdades e garantias.

Artigo 109º, nº1 do CPTA:

No âmbito da intimação prevista neste artigo, o intérprete opta pelo entendimento de que é legítima a extensão do âmbito objetivo do meio a outros direitos, liberdades e garantias que não os exclusivamente pessoais. Assim, este limite, do artigo 20º, nº5 da CRP, não constitui, a priori, um entrave a que o legislador ordinário amplie o âmbito objetivo da proteção de mecanismos de tutela célere, mas impõe sim o dever de o fazer de acordo com os princípios de caráter restritivo das restrições e da ponderação equilibrada de interesses. Isto significa que, apesar de não estar vedada ao legislador a extensão do âmbito destes meios de tutela, este deve, quando o fizer, ter em atenção a imposição constitucional que o proíbe de integrar posições jurídicas sem um cariz subjetivo relevante.

Para a defesa desta figura, e da ampliação do conceito de direitos, liberdades e garantias, não deve deixar de ser mencionado o artigo 17º da CRP: será que, à luz do artigo 109º do CPTA, estão abrangidos os direitos fundamentais de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias? Tendemos aqui a aceitar a sua inserção, tendo por base dois argumentos: (i) a abertura demonstrada pelo legislador ao afastar a limitação de natureza pessoal do direito revela uma intenção de alargar o âmbito da tutela; (ii) a existência do artigo 17º esbate parcialmente as barreiras entre direitos, liberdades e garantias e certos direitos económicos, sociais e culturais que detêm uma dimensão pessoal e que, por isso, o legislador não pode, de qualquer forma, excluir (como por exemplo, o direito de propriedade). Assim, se a própria constituição aceita a natureza análoga destes direitos, e que os mesmos beneficiem do regime dos direitos, liberdades e garantias, então, qualquer interpretação do 109º, nº1 do CPTA, terá que ser em concordância com este alargamento. Deste modo, e na esteira de VIEIRA DE ANDRADE, em face do previsto no artigo 17º, a analogia deve respeitar, de forma cumulativa, dois requisitos: referir-se a uma posição subjetiva individual ou de uma garantia que possa reconduzir-se, imediata e essencialmente, à dignidade da pessoa humana (ou seja, que integre a matéria constitucional dos direitos fundamentais); e que essa posição ou garantia possa ser determinada a um nível materialmente constitucional, i.é, que possa permitir a sua concretização adequada a partir da própria Lei Fundamental.

Se a intimação reflete a necessidade de uma tutela mais célere relativamente a certos direitos que, através da sua natureza, constituem da melhor forma a relação que o cidadão perante o Estado e a ordem jurídica, então, essa natureza não pode ser liminarmente rejeitada em relação a certos direitos, liberdades e garantias que não se qualifiquem como “pessoais”.

Porém, se por um lado defendemos esta ampliação por parte do legislador ordinário, não podemos deixar de rejeitar integralmente a integração material de direitos, liberdades e garantias que não venham previstos na CRP. Tal entendimento, levaria a uma vulgarização da utilização de uma meio jurisdicional que, devido à sua celeridade e, consequentemente, sumariedade, deve ver a sua aplicação circunscrita a um elenco apurado de casos.

Posição da jurisprudência:

Por forma a ilustrar esta evolução de pensamento no que à ampliação subjetiva da categorização de direitos, liberdades e garantias em sede de intimações, afigura-se como necessário apresentar duas decisões judiciais distintas.

1-       Acórdão do STA, de 18 de novembro de 2004

 Na primeira decisão proferida pelo STA em sede de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, datada de Janeiro de 2004, que versava sobre um pedido de intimação do Primeiro-Ministro e do Ministro do Ambiente para se absterem de praticar qualquer ato que ponha em causa os princípios constitucionais do nosso ordenamento jurídico, o Tribunal, depois de rejeitar a aplicação da intimação, por força da falta do pressuposto da indispensabilidade (bastava aos requerentes instaurarem uma providência cautelar), alarga a fundamentação do indeferimento da petição. Afirma o STA que “as requerentes não referenciam, minimamente, um direito, liberdade e garantia pessoal que fosse merecedor da tutela…”. É fácil de entender, através deste argumento, que o STA procede a uma interpretação radical do artigo 109º, nº1 do CPTA, limitando o seu âmbito aos direitos, liberdades e garantias pessoais. Sobre esta decisão e argumentação, versada ao longo de todo o acórdão, poderiam ser feitas mais considerações, mas o elemento essencial é a restritividade interpretativa do STA relativamente ao âmbito aplicativo do artigo 109º, nº1 do CPTA.

2-      Acórdão do TCA sul de 6 de junho

Esta é um acórdão que versa sobre a situação de uma funcionária que padece de uma doença oncológica e, por isso, pretende ser submetida de forma urgente a Junta Médica de Revisão com vista a obter a aposentação, ao abrigo das normas especiais do Decreto-Lei n.º 173/2001. O pedido de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias tinha sido julgado improcedente pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, tendo por base o argumento de que o meio processual utilizado seria impróprio. De modo contrário, o TCA determina procedente o recurso jurisdicional em apreço, sustentando que nada no artigo 109º do CPTA “permite excluir os direitos de natureza análoga do âmbito de aplicação deste meio processual; pelo contrário, a sua inclusão neste normativo impõe-se pela razão de o regime dos direitos liberdades e garantias se aplicar aos direitos fundamentais de natureza análoga – art.º 17º da Constituição da República Portuguesa” e que “se devem considerar integrados na previsão deste preceito os direitos, fundamentais ou de natureza análoga que não sejam pessoais mas de conteúdo patrimonial”.

Desta forma, o entendimento por parte do TCA Sul, de que o artigo 109º, nº1 do CPTA têm o seu âmbito de aplicação estendido a direitos, liberdades e garantias não só pessoais, demonstra uma evolução no pensamento jurisprudencial, que reflete a evolução que também foi feita na doutrina a este respeito.

Considerações finais:

O regime agora analisado permite conceber que existe, de facto, no contencioso administrativo português, uma preocupação real com a proteção de direitos, liberdades e garantias, que teve o seu primeiro passo na revisão constitucional de 1997, através da inserção do artigo 20º, nº5. Por isso se poderá dizer que a intimação prevista no artigo 109º, nº1 do CPTA, marca profundamente a tutela jurisdicional efetiva, configurando-se como a consagração ideal de um mecanismo orientado para a proteção do particular em situações que carecem de urgência e de celeridade.

Assim, pela particular relevância da sua aplicabilidade prática, será errado deixar de fora do “catálogo” de direitos, liberdades e garantias, os que não se enquadrem no Capítulo I do Título II da CRP, visto que também estes são dotados do cunho subjetivo necessário, a sua dimensão pessoal, ligada à dignidade da pessoa humana, mesmo que se enquadrem no âmbito de direitos económicos e sociais, análogos aos direitos liberdades e garantias. O alargamento levado a cabo pelo legislador ordinário aquando da conceção do artigo 109º, nº1 do CPTA, apresenta-se no nosso entendimento, não só válido, mas acima de tudo, fundamental.

Bibliografia:

- CARLA AMADO GOMES, “Pretexto, contexto e texto da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias”, em Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Inocêncio Galvão Telles.

- CARLA AMADO GOMES, “intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias”, em Revista do Ministério Público, nº 104, 2005

- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo. Almedina.

- JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 16ª edição. Almedina.

- JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 5º edição. Almedina.

- FERNANDA MAÇÃS, “As formas de tutela urgente previstas no Código de processo dos tribunais administrativos”, em Revista do Ministério Público, nº100.

- Acórdão do TCA sul de 6 de junho. http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/a10cb5082dc606f9802565f600569da6/7d5d0895d0199390802572fb00330719?OpenDocument

 

Salvador Beirão da Veiga,

Subturma 4, Nº 60882